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Ausschüsse

Kontroverse Bewer­tungen zu Schulden­bremse und Investitions­pflicht

Staatliche Investitionen und die Einhaltung der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse waren Gegenstand der Anhörung.

Staatliche Investitionen und die Einhaltung der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse waren Gegenstand der Anhörung.

© picture alliance/chromorange

Zeit: Montag, 2. März 2020, 11 Uhr
Ort: Berlin, Paul-Löbe-Haus, Sitzungssaal 2.600

So unterschiedlich wie fünf Oppositionsanträge zur Schuldenbremse sind auch die Stellungnahmen der Sachverständigen zur Neuverschuldung für Investitionen ausgefallen. Dies zeigte sich bei einer Anhörung im Haushaltsausschuss unter der Leitung von Peter Boehringer (AfD). Die Linke dringt auf eine Investitionspflicht (19/14375), will die Schuldenbremse aus dem Grundgesetz streichen (19/14424) und eine Investitionswende herbeiführen (19/15919). Die FDP setzt sich für das Festhalten an der Schuldenbremse ein (19/16831). Bündnis 90/Die Grünen machen sich für eine Neuverschuldung zugunsten von Investitionen in den Klimaschutz stark (19/16841).

Kreditfinanziertes Zukunftsprogramm vorgeschlagen

Prof. Dr. Peter Bofinger (Universität Würzburg) schlug als pragmatische Lösung ein zunächst auf zehn Jahre festgelegtes, kreditfinanziertes Zukunftsprogramm vor. Dies könne durch eine Änderung des Grundgesetzes erreicht werden, bei der für die Mittel zur Durchführung des Programms eine Ausnahme von der Schuldenbremse festgelegt wird.

Damit werde ein großes Potenzial für Zukunftsinvestitionen eröffnet, ohne dass es zu negativen Effekten auf die im internationalen Vergleich äußerst niedrige Schuldenstandsquote käme. Ausdrücklich verwies er auf die epochale Herausforderung des Klimawandels.

„Investitionspflicht würde Nachhaltigkeit nicht sichern“

Prof. Dr. Thiess Büttner (Universität Erlangen-Nürnberg) machte geltend, die Nachhaltigkeit öffentlicher Ausgaben könne keineswegs durch eine Investitionspflicht oder eine formale Investitionsregel gesichert werden. Laut Bundesrechnungshof hätten viele Investitionsprojekte keinen nennenswerten Nutzen gestiftet und nicht zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit beigetragen.

Würde der Bundestag für Investitionsausgaben eine bestimmte Höhe oder einen bestimmten Anteil am Haushalt festlegen, würde er sich – anders als bei der Begrenzung der Verschuldung – ohne Not in der Wahl geeigneter Instrumente bei der Erfüllung seiner Aufgaben beschränken. Die Bedarfe-Daten seien unzureichend.

„Festhalten an Schuldenbremse nicht notwendig“

Prof. Dr. Sebastian Dullien vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung in der Hans-Böckler-Stiftung befand, ein Festhalten an den aktuellen Regeln der Schuldenbremse sei zum Schutz künftiger Generationen nicht notwendig und möglicherweise schädlich.

Ein Unterlassen der kreditfinanzierten Investitionen schränke die Spielräume künftiger Generationen sogar ein, legte er dar. Die Politik müsse langfristig wirksame Maßnahmen ergreifen, beispielsweise die Ausbildung von mehr Fachkräften fördern.

„Investitionsmittel werden nicht zeitnah verwendet“

Namens des Bundesrechnungshofs sprach sich Dieter Hugo gegen eine Aufweichung oder gar Streichung der geltenden grundgesetzlichen Schuldenregel zugunsten öffentlicher Investitionen aus. So sei die durchschnittliche Investitionsquote im Bundeshaushalt zwischen 2011 und 2020 gegenüber der Dekade davor sogar um fast ein Viertel gestiegen.

Überdies zeige ein Blick auf den Haushaltsvollzug des Bundes, dass es nicht an unzureichend veranschlagten Mitteln für investive Vorhaben mangele, sondern an deren zeitnaher Verwendung.

„Schuldenbremse hat sich bewährt“

Nach Ansicht der Deutschen Bundesbank hat sich die Schuldenbremse bewährt. Sie für zu geringe Investitionen verantwortlich zu machen, scheine nicht gerechtfertigt, meinte Stephan Kohns.

Vielmehr hätten im relevanten Zeitraum umfangreiche Finanzmittel zur Verfügung gestanden. Bund, Länder und Gemeinden hätten seit einigen Jahren Überschüsse zu verzeichnen, die teilweise sogar sehr hoch seien.

„Kommunen und Länder besonders gefordert“

Professor Tom Krebs (Universität Mannheim) verwies auf Investitionsstau und zukünftige wirtschaftliche Herausforderungen, die einen erheblichen Bedarf an zusätzlichen öffentlichen Investitionen geschaffen hätten. Allerdings sehe er starre Investitionsregeln kritisch.

Kommunen und Länder seien bei Investitionen besonders gefordert. Wegen der strikten Schuldenbremsen der Länder müssten voraussichtlich zusätzliche Steuereinnahmen für die Länder generiert werden – zum Beispiel durch eine Reaktivierung der Vermögensteuer oder eine Reform der Erbschaftsteuer.

„Kein Zusammenhang zwischen Investitionsstau und Schuldenbremse“

Prof. Dr. Dirk Meyer (Universität der Bundeswehr in Hamburg) sprach sich gegen eine Abschaffung der Schuldenbremse und einen Bundesinvestitionsfonds aus. Es gebe keinen Zusammenhang zwischen Investitionsstau und Schuldenbremse. Ihre Aufhebung würde gegen das Prinzip der Generationengerechtigkeit verstoßen.

Der Fonds als Sondervermögen neben dem Kernhaushalt wäre mit einer marktwirtschaftlichen Ordnung, mit einem föderalen Bundesstaat und mit demokratisch-haushaltsrechtlichen Grundsätzen nicht vereinbar.

„Umgehung der Schuldenbremse wäre verheerendes Signal“

Prof. Dr. Dr. h. c. Christoph M. Schmidt (RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung) legte in seiner nur schriftlichen Stellungnahme ein Augenmerk auf das Instrument des Investitionsfonds: Die Umgehung der Schuldenbremse durch ein Sondervermögen wäre ein verheerendes Signal für die Fiskaldisziplin in Europa.

Speziell die Klimapolitik könne kein Argument für die Einrichtung eines Sondervermögens sein. Der Löwenanteil der klimafreundlichen Investitionen werde von privaten Akteuren getätigt.

„Verschuldungsniveau als Kosten-Nutzen-Entscheidung“

Prof. Dr. Achim Truger von der Universität Duisburg-Essen vertrat die Ansicht, dass grundsätzlich eine etwas höhere Verschuldung zum Zweck öffentlicher Investitionen sinnvoll sein könne, ebenso wie zur Konjunkturstabilisierung.

Eine niedrigere Verschuldung sei einer höheren Verschuldung nicht eindeutig vorzuziehen. Stattdessen solle das angestrebte Verschuldungsniveau das Ergebnis einer Kosten-Nutzen-Entscheidung sein, verwies er beispielsweise auf einen erhöhten Bedarf an Schulen.

„Trendumkehr bei der Staatsverschuldung gelungen“

Prof. Dr. Volker Wieland (Universität Frankfurt) hob hervor, dass eine Trendumkehr bei der Staatsverschuldung erst im Zusammenspiel von schwarzer Null und Schuldenbremse gelungen sei.

Die entscheidende und angemessene Haltelinie sei für die Zukunft die konjunkturbereinigte Schuldenbremse, die zusätzlich Ausnahmen für tiefe Rezessionen erlaube. Sie motiviere eine politische Prioritätensetzung, da sie nicht zwischen unterschiedlichen Ausgaben unterscheide. Eine Änderung der Investitionspolitik halte er nicht für nötig.

Erster Antrag der Linken

Die Fraktion Die Linke spricht sich in ihrem ersten Antrag mit dem Titel „Öffentliche Infrastruktur erhalten – Investitionspflicht einführen“ (19/14375) für die Einführung einer Investitionspflicht aus. Die Fraktion begründet ihren Vorstoß mit Verweis auf den Zustand der öffentlichen Infrastruktur und Berechnungen diverser Institutionen zum Investitionsstau.

Von der Bundesregierung fordern die Abgeordneten einen Gesetzentwurf, um den Erhalt der öffentlichen Infrastruktur als Sachkapital in die langfristige Finanzplanung einzubeziehen. Damit soll der Linken zufolge eine „Verpflichtung des Bundes zum Erhalt des Sachkapitals durch Investitionen mindestens in Höhe des natürlichen Verschleißes (Nettoinvestitionen gleich oder größer als null) in jedem Haushaltsjahr“ einhergehen.

Zweiter Antrag der Linken

In ihrem zweiten Antrag mit dem Titel „Investitionsstau beenden – Schuldenbremse aus Grundgesetz streichen“ (19/14424) schlägt Die Linke vor, die sogenannte Schuldenbremse aus dem Grundgesetz zu streichen und durch eine Neuregelung zu ersetzen, die höhere Investitionen ermöglichen soll. Sie verweist darauf, dass Deutschland einen „im internationalen Maßstab massiven Investitionsstau“ verzeichne und „die öffentliche Infrastruktur auf Verschleiß“ fahre. Gleichzeitig ließen sich durch die aktuellen Konditionen am Markt für deutsche Staatsanleihen Investitionen „historisch günstig finanzieren“. „Vor diesem Hintergrund wird die Schuldenbremse zunehmend als Investitionsbremse kritisiert“, heißt es in dem Antrag weiter.

Die Fraktion fordert von der Bundesregierung einen Gesetzentwurf, mit dem die bisherige Regelung im Artikel 109 Absatz 3 des Grundgesetzes, nach der Bund und Länder ihre Haushalte grundsätzlich ohne Neuverschuldung auszugleichen haben, durch eine „Goldene Regel“ ersetzt wird. Nach dieser sollen nach Willen der Linken „die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Investitionen nicht überschreiten dürfen“.

Dritter Antrag der Linken

In ihrem dritten Antrag (19/15919) fordert die Linksfraktion, die Bundesregierung solle eine konzertierte Initiative für eine Investitionswende einberufen. Kern einer solchen Initiative solle ein verlässlich auf mindestens zehn Jahre ausgelegter Plan zur Beseitigung der Mängel am öffentlichen Kapitalstock sein, an dem sich Kommunen und Unternehmen in ihrer Planung orientieren könnten. Die Bundesregierung solle sicherstellen, dass die Mittel für diese Investitionsoffensive unabhängig von der aktuellen Haushaltslage und der konjunkturellen Lage verlässlich verfügbar sind.

Den derzeitigen Rahmen für die Finanzpolitik mit Schuldenbremse, Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie Fiskalpakt will die Fraktion so modifizieren, dass die Finanzierung des Investitionsbedarfs auch durch Kredite möglich ist. Sie fordert außerdem, dass die Unterfinanzierung der Kommunen durch gezielte Umschuldungsprogramm beseitigt wird.

Unter Berufung auf eine Studie schreiben die Abgeordneten, dass die öffentliche Hand die eigenen Investitionen in den vergangenen beiden Jahrzehnten massiv vernachlässigt habe. Die erforderlichen Investitionen in den Bereichen Bildung, Verkehr, Kommunikationsnetze und Dekarbonisierung würden sich auf 450 Milliarden Euro in den kommenden zehn Jahren summieren, also rund 45 Milliarden Euro pro Jahr. Diese Summe allein durch Umschichtungen in den bestehenden Haushalten zu finanzieren, sei falsch. Die Schuldenregeln im Grundgesetz sollten um eine „goldene Regel“ erweitert werden, die eine Kreditaufnahme im Umfang der Nettoinvestitionen erlaubt.

Antrag der FDP

Die FDP-Fraktion spricht sich in ihrem Antrag (19/16831) gegen eine Aufweichung der Schuldenbremse sowie für zielgerichtetere Investitionen aus. Sie begründet ihr Ansinnen unter anderem damit, dass aufgrund der Schuldenbremse Deutschland als „Stabilitätsanker für den Euro“ gelte. Eine Aufweichung wäre „Wasser auf die Mühlen der Regierungen vor allem in Südeuropa, die die europäischen Fiskalregeln weiter aufweichen wollen“. Die Fraktion spricht sich dagegen dafür aus, die Schuldenbremse für Bund und Länder noch weiter zu stärken und auszubauen.

Weitere Forderungen der Fraktion beziehen sich auf die Stärkung von Investitionen. Die Liberalen argumentieren, dass es dafür auch ohne Aufweichung der Schuldenbremse genügend finanzielle Spielräume gebe. Dafür müsse die Bundesregierung aber beispielsweise klare Prioritäten setzen sowie den Bürokratieabbau voranbringen. Mit dem Antrag soll die Bundesregierung daher dazu aufgefordert werden, „keine zusätzlichen konsumtiven Ausgaben anzustoßen“. Zudem sind nach Auffassung der Fraktion der Investitionsbegriff zu überarbeiten und künftig Investitions- und Instandhaltungsausgaben im Bundeshaushalt separat auszuweisen.

Antrag der Grünen

Die Fraktion Bündnis 90/Die Grüne fordert in ihrem Antrag (19/16841) neue Schulden, um in den Klimaschutz zu investieren. Die Fraktion argumentiert, dass angesichts „der Klimakrise und der enormen Investitionsbedarfe bei Digitalisierung, öffentlicher Infrastruktur, Bildung, Wohnungsbau, Mobilität“ die Möglichkeiten der „Kreditfinanzierung von Investitionen“ genutzt werden sollten. In diesem Zusammenhang verweist die Fraktion ebenso auf aktuell niedrige Zinsen und eine stagnierende Konjunktur.

Mit dem Antrag soll die Bundesregierung weiterhin dazu aufgefordert werden, Investitionsbereiche zu identifizieren, „die sinnvoll in Investitionsgesellschaften gebündelt werden können und diese Gesellschaften kreditfähig zu machen“. Zudem soll nach Auffassung der Fraktion die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse mit einer „verbindlichen Investitionsregel“ verknüpft werden. „Für Nettoinvestitionen soll eine Neuverschuldung bis zu einem Prozent des Bruttoinlandsprodukts möglich sein, solange der Schuldenstand unter der Maastricht-Marke von 60 Prozent liegt. Diese Gelder sind in einen Bundesinvestitionsfonds zu überführen, der als Sondervermögen im Bundeshaushalt nicht der Jährlichkeit des Haushalts unterliegt", führt die Fraktion aus. (fla/scr/02.03.2020)

Liste der geladenen Sachverständigen

  • Prof. Dr. Peter Bofinger, Universität Würzburg
  • Prof. Dr. Sebastian Dullien, Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung in der Hans-Böckler-Stiftung
  • Prof. Tom Krebs, Ph.D., Universität Mannheim
  • Prof. Dr. Dirk Meyer, Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg
  • Prof. Dr. Dr. h. c. Christoph M. Schmidt, RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung
  • Prof. Dr. Achim Truger, Universität Duisburg-Essen
  • Prof. Dr. Volker Wieland, Universität Frankfurt
  • Dieter Hugo, Bundesrechnungshof
  • Stephan Kohns, Deutsche Bundesbank