Öffentliche Anhörung zum Thema „Außenwirtschaftsrecht“

Eine geplante Gesetzesänderung mit dem Ziel, den Abfluss sensibler Technologien in Nicht-EU-Länder besser kontrollieren zu können, war am Mittwoch, 13. Mai 2020, Gegenstand einer öffentlichen Anhörung im Wirtschaftsausschuss unter Leitung von Klaus Ernst (Die Linke). Die Abgeordneten befragten neun Sachverständige zu gleichlautenden Gesetzentwürfen der Koalitionsfraktionen (19/18700) und der Bundesregierung (19/18895) „zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes und anderer Gesetze“. Darin wird vor allem das deutsche Recht an eine EU-weite Neuregelung angeglichen.

Daneben ging es um einen Antrag von Bündnis 90/Die Grünen (19/18703) mit ähnlicher Zielsetzung sowie einen Antrag der FDP-Fraktion (19/18673), in dem sie die bestehenden Kontrollmöglichkeiten für ausländische Direktinvestitionen für ausreichend erklärt.

„Erhöhte Rechtssicherheit“

Prof. Dr. Christoph Herrmann, Professor für europäisches und internationales Wirtschaftsrecht an der Universität Passau, begrüßte vor allem eine erhöhte Rechtssicherheit durch den 2019 geschaffenen europäischen Rahmen, der „maßgeblich von Deutschland mit initiiert“ worden sei.

Dieser werde mit dem vorliegenden Gesetzentwurf in angemessener Weise in nationales Recht umgesetzt.

„Ermessensspielraum geht über notwendiges Maß hinaus“

Dr. Stefan Mair vom Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) bemängelte dagegen, dass mit der Novelle des Außenwirtschaftsgesetzes „der gegebene Handlungsspielraum der Regierung zu Eingriffen in Privateigentum und Vertragsfreiheit erheblich ausgeweitet“ werden solle. Sein Verband habe keine Einwände dagegen, dass künftig auch Sicherheitsinteressen der anderen EU-Mitgliedstaaten in die Prüfung einbezogen werden sollen, wenn sich ein Nicht-EU-Unternehmen in ein deutsches Unternehmen einkaufen will.

Jedoch gehe der Ermessensspielraum für die Prüfung und Untersagung von Beteiligungen „weit über das notwendige Maß hinaus“, etwa wenn er der Staat nicht nur wie bisher bei einer tatsächlichen, sondern schon bei einer „voraussichtlichen“ Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit eingreifen könne.

In den Fragen der Abgeordneten zeigte sich wiederholt die Sorge vor staatlicher chinesischer Einflussnahme durch Direktinvestitionen in deutsche Unternehmen. Mair sieht hier zwar Handlungsbedarf, aber nicht im Außenwirtschaftsgesetz, sondern in anderen Gesetzen, etwa dem Beihilferecht.

„Verhältnismäßig und liberal“

Mikko Huotari vom Mercator Institute for China Studies (MERICS) verwies darauf, dass man angesichts von Liquiditätsdruck in China derzeit „nicht mit einem chinesischen Kaufrausch in Europa rechnen“ müsse. Dennoch seien kritische Einzelfälle möglich.

Die deutschen Maßnahmen seien aber, auch in der geplanten neuen Gesetzesfassung, im Vergleich der Mitgliedstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) „weiter verhältnismäßig und liberal“.

„Manche Regelungen befristen“

Dr. Daniela Schwarzer von der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) betonte, bei chinesischen Investitionen im Ausland spiele oft das Motiv mit, die Möglichkeiten für politische Einflussnahme zu erweitern. Es gebe bereits Beispiele, wo dieser Einfluss sehr gezielt ausgespielt worden sei.

In der derzeitigen Krise herrsche eine besondere Verwundbarkeit europäischer Unternehmen, aber auch eine besondere Aggressivität von Staaten, sich einzukaufen. Schwarzer begrüßte daher eine stärkere nationale und europäische Kontrolle in der Krise. Sie plädierte allerdings dafür, manche Regelungen zu befristen und später gegebenenfalls wieder zurückzunehmen.

„Startups vom Prüfverfahren ausnehmen“

Der Bundesverband Deutsche Startups befürchtet, dass mit dem geplanten Gesetz „die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Startups im internationalen Bereich gefährdet, der Gründungsstandort geschwächt und die Innovationskraft Deutschlands insgesamt Schaden nehmen würde“.

David Hanf, geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Verbands, verwies auf das Wesen von Startup-Finanzierungen, nicht mit strategischen Hintergedanken zu erfolgen. Deshalb sollten Startups von den im Außenwirtschaftsgesetz vorgesehenen Prüfverfahren ausgenommen werden. Solche Hindernisse würden Investoren abschrecken.

„Standort Deutschland würde geschwächt“

Als befremdlich vor dem Hintergrund der Corona-Krise bezeichnete Dr. Daniel Mitrenga vom Verband Die Familienunternehmer die Diskussion über ein schärferes Außenwirtschaftsrecht. Die ausländischen Direktinvestitionen seien schon seit einiger Zeit gesunken, und dieses Geld fehle den Unternehmen in der Krisensituation.

Besonders kritisierte er die geplante Einbeziehung der pharmazeutischen und medizintechnischen Unternehmen in die „kritischen Branchen“ mit besonders strenger Meldepflicht. Mitrenga verwies darauf, dass es fast zwei Milliarden Euro koste, ein Medikament zur Marktreife zu bringen. Kleinere Unternehmen seien hier auf Investoren angewiesen. Mit der Neuregelung würde der Standort Deutschland geschwächt.

„Mehr Kontrolle ist sinnvoll“

Auch Ralf Rukwid von der IG Metall verwies darauf, dass sich durch die Krise massive Liquiditätsabflüsse und Eigenkapitalschwächen abzeichneten, kam aber zu einer anderen Schlussfolgerung. Diese Lage erhöhe das Risiko von Übernahmen. „Mehr Kontrolle war schon vorher sinnvoll, jetzt erst recht“, erklärte Rukwid.

Die Gewerkschaften begrüßten daher den größeren Ermessensspielraum, den die Novelle den staatlichen Prüfern geben will. Im Übrigen forderte Rikwid, das Augenmerk mehr auf Finanzinvestoren zu richten, die auf kurzfristige Gewinnentnahmen aus sind, und nicht nur auf chinesische Unternehmen, die eher langfristig investierten.

„Prüffälle enger fassen“

Unternehmer im sensiblen Bereich der IT-Sicherheit ist Dr. Björn Rupp, Geschäftsführer der Gesellschaft für Sichere Mobile Kommunikation mbH (GSMK). Er verwies darauf, dass seine Branche eher von Netzeffekten lebe und daher internationale Zusammenschlüsse von Unternehmen zum täglichen Geschäft gehörten.

Es gebe zwar einen kleinen Bereich ausländischer Akteure, auch mit Nachrichtendienst-Hintergrund, die man im Auge haben müsse. Nach dem vorliegenden Gesetzentwurf aber wäre jedes Unternehmen, das Kryptotechnik nutzt, schon ein Prüffall. Dies laufe der Intention des Gesetzes entgegen und müsse enger gefasst werden.

Steuerrechtliche Regelung gefordert

Auf einen besonderen Aspekt ging Dr. Eike Hamer von Valtier vom Mittelstandsinstitut Niedersachsen ein. Nämlich auf deutsche Unternehmen, die von erheblichen Subventionen profitiert haben und in die dann ein ausländischer Investor einsteigt, der so von den Subventionen profitiert.

Hamer von Valtier fordert für solche Fälle eine steuerrechtliche Regelung, über die sich der Staat den Teil der Subventionen, der auf die ausländische Beteiligung entfällt, zurückholt. Er verwies dazu auf die analoge Regelung der Wegzugsbesteuerung, die bei einer Unternehmensverlagerung ins Ausland greift.

Gesetzentwürfe von Koalition und Regierung

Die Koalitionsfraktionen (19/18700) und die Bundesregierung (19/18895) wollen im Bereich der Investitionsprüfung zusätzliche Handlungsspielräume für die nationalen Gesetzgeber erschließen. Sie verweisen darauf, dass sich Deutschland seit 2017 gemeinsam mit Frankreich und Italien auf europäischer Ebene für eine Änderung der EU-rechtlichen Rahmenbedingungen für die Überprüfung von Direktinvestitionen durch Nicht-EU-Angehörige eingesetzt habe. Die aus dieser Initiative hervorgegangene EU-Verordnung sei im April 2019 in Kraft getreten. Mit dem Gesetzentwurf solle das Außenwirtschaftsgesetz an die Vorgaben dieses neuen EU- Rahmens für die weiterhin in mitgliederstaatlicher Verantwortung liegende Investitionsprüfung angepasst werden.

Darüber hinaus solle eine Regelungs- und Verfolgungslücke geschlossen werden, um die Effektivität der Investitionsprüfung im Hinblick auf rechtliche oder faktische Vollzugshandlungen während des Prüfverfahrens abzusichern. Abflüsse von Informationen oder Technologie, die gravierende Folgen für die öffentliche Ordnung und Sicherheit Deutschlands haben könnten, müssten auch während einer laufenden Erwerbsprüfung zuverlässig verhindert werden, heißt es zur Erläuterung in dem Gesetzentwurf.

Die in der Novelle vorgesehenen Maßnahmen werden nach Einschätzung der Koalition und der Regierung eine größere Anzahl von Prüffällen zur Folge haben. Zudem würden aller Voraussicht nach mehr Fälle als bisher einer intensiven, personal- und zeitaufwendigen Prüfung unterzogen werden müssen. Dabei sei jeweils der ausländische Erwerber bis auf wenige Ausnahmefälle der Meldepflichtige beziehungsweise der Antragsteller. Insofern entstehe für die deutsche Wirtschaft kein neuer Erfüllungsaufwand. Für die Verwaltung wird der Mehraufwand durch zusätzlichen Personalbedarf auf voraussichtlich 4,7 Millionen Euro jährlich beziffert.

Antrag der FDP

Die FDP-Fraktion plädiert in ihrem Antrag (19/18673) ungeachtet der Corona-Pandemie für ein liberales Außenwirtschaftsrecht. Bestehende Instrumente im Außenwirtschaftsrechtsgesetz und in der Außenwirtschaftsverordnung würden der Herausforderung, vor der die europäische Wirtschaft und zahlreiche Unternehmen derzeit stehen, ausreichend gerecht, erklären die Abgeordneten in einem Antrag (19/18673).

Verschärfungen brauche es nicht, daher solle der Entwurf eines ersten Gesetzes zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes nicht weiterverfolgt werden. Stattdessen solle die Bundesregierung in einem neuen Entwurf europäische Vorgaben zur Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen in der EU umsetzen, ohne die in Deutschland bestehenden Prüfmöglichkeiten deutlich auszuweiten. Auf nationaler und europäischer Ebene müsse gelten, dass Investitionsprüfungen nicht aus industrie- und technologiepolitischen Erwägungen veranlasst werden, sondern sich auf den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit beschränken, erklären die Abgeordneten weiter.

Antrag der Grünen

Unternehmen, die in den Bereich von Schlüsseltechnologien fallen, sollen nach Ansicht der Grünen im Zuge der Corona-Krise besonders geschützt werden. Wer in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerate, müsse vor strategisch motivierten Übernahmen durch Investoren aus Nicht-EU-Staaten geschützt werden, heißt es in ihrem Antrag (19/18703).

Dazu schlagen die Abgeordneten mehrere zeitlich befristete Änderungen bei den Prüfvorgängen vor. Für Europa und Deutschland sei es von essenzieller Bedeutung, dass leistungsstarke Unternehmen in Schlüsseltechnologien oder mit gesamtwirtschaftlicher Bedeutung auch nach der Krise der Volkswirtschaft erhalten bleiben, ohne dass wichtiges Know-how abfließt, begründen die Abgeordneten ihren Vorstoß. (pst/13.05.2020)

Liste der Sachverständigen

• Prof. Dr. Christoph Herrmann, Universität Passau
• Dr. Stefan Mair, Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. (BDI)
• David Hanf, Bundesverband Deutsche Startups e. V.
• MikkoHuotari, Mercator Institute for China Studies (MERICS)
• Dr. Björn Rupp, Gesellschaft für Sichere Mobile Kommunikation mbH (GSMK)
• Dr. Eike Hamer von Valtier, Mittelstandsinstitut Niedersachsen e. V.
• Dr. Daniel Mitrenga, Die Familienunternehmer e. V. – Die jungen Unternehmer
• Ralf Rukwid, IG Metall (IGM)
• Dr. Daniela Schwarzer, Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e. V. (DGAP)