Öffentliche Anhörung zu der geplanten grundgesetzlichen Öffnungsklausel für die Bundesländer im Rahmen der Reform der Grundsteuer

Die von der Bundesregierung geplante grundgesetzliche Öffnungsklausel für die Bundesländer im Rahmen der Reform der Grundsteuer ist von der Mehrheit der Sachverständigen als notwendig bezeichnet worden. Entsprechend äußerte sich auch Prof. Dr. Johanna Hey vom Institut für Steuerrecht der Universität zu Köln in einer öffentlichen Anhörung des Finanzausschusses unter Leitung der Vorsitzenden Bettina Stark-Watzinger (FDP) am Mittwoch, 11. September 2011.

Hey begrüßte es zugleich, dass den Ländern eine umfassende Kompetenz zur eigenen Grundsteuergesetzgebung eingeräumt wird. Als nicht zufriedenstellend gelöst bezeichnete sie die vorgesehenen Regelungen für die Zwecke des Länderfinanzausgleichs. Die kommunalen Spitzenverbände warnten vor einem Scheitern der Reform. Die Rückzahlung von 14,8 Milliarden Euro Grundsteuer „wäre eine Katastrophe“. Städte und Gemeinden könnten auf diese Einnahmen nicht verzichten.

„Steuerautonomie der Länder stärken“

Grundlage der Anhörung war der von CDU/CSU und SPD eingebrachte Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Grundgesetz-Artikel 72, 105 und 125b (19/11084). Darin heißt es, da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in der Wissenschaft nicht einheitlich beurteilt werde, solle diese unzweifelhaft abgesichert werden. Dazu soll der Bund mit einer Grundgesetzänderung uneingeschränkt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Grundsteuer erhalten.

Zugleich wird den Ländern über eine Ergänzung in Artikel 72 Absatz 3 des Grundgesetzes eine umfassende abweichende Regelungskompetenz eröffnet. Wie es im Entwurf weiter heißt, bestehen dafür gute Gründe mit Blick auf das Ziel einer bundesgesetzlichen Grundlage. Zugleich biete sich gerade die Grundsteuer aufgrund der Immobilität des Steuerobjekts und des bereits in der Verfassung vorhandenen kommunalen Hebesatzrechts dafür an, die Steuerautonomie der Länder zu stärken.

„Geplante Reform setzt Verfassungsänderung voraus“

Prof. Dr. Joachim Wieland von der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer erklärte, der Bund könne sich nicht auf die Erforderlichkeit seiner Regelung zur Wahrung von Rechts- und Wirtschaftseinheit oder gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet berufen und gleichzeitig in demselben Gesetz den Weg zu einer uneinheitlichen Regelung eröffnen. „Die geplante Reform setzt demnach eine Verfassungsänderung voraus“, erklärte Wieland in seiner Stellungnahme.

Auch Prof. Dr. Henning Tappe von der Universität Trier sagte, gerade weil eine weitreichende Öffnungsklausel für die Länder die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung einerseits entfallen lasse, sollte also andererseits die Bundeskompetenz verfassungsrechtlich abgesichert werden.

Plädoyer für eine Grundgesetzänderung

Nach Ansicht von Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt von der Universität Potsdam ist eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes erst mit Inkrafttreten einer Grundgesetzänderung gegeben. Würde es nicht zu einer Grundgesetzänderung, wohl aber zum Inkrafttreten des Grundsteuerreformgesetzes kommen, würde diesem Reformgesetz die Gesetzgebungskompetenz fehlen. Es wäre in weiten Bereichen formell grundgesetzwidrig, so Schmidt in seiner Stellungnahme.

Prof. Dr. Gregor Kirchhof von der Universität Augsburg sagte, ihm sei „ein Stein vom Herzen gefallen“, als er von der geplanten Grundgesetzänderung erfahren habe. Er empfahl, ein Abweichungsrecht der Länder nur zuzulassen, wenn die Regelung einfacher anzuwenden sei als das Bundesrecht. Prof. Dr. Wolfram Scheffler (Universität Erlangen-Nürnberg) erklärte, wenn das Grundgesetz nicht geändert werde, sei das Grundsteuergesetz verfassungswidrig.

„Zahlungen in den Länderfinanzausgleich unverändert lassen“

Anders argumentierte Prof. Dr. Lorenz Jarass von der Hochschule RheinMain Wiesbaden. Den Ländern könne auch ohne Grundgesetzänderung die gewünschte länderspezifische Grundsteuergesetzgebung ermöglicht werden. „Zwingend erforderlich“ sei aber eine gesetzliche Festlegung möglichst auch im Grundgesetz, damit durch eine länderspezifische Grundsteuergesetzgebung die Zahlungen in den Länderfinanzausgleich unverändert blieben.

Mit dem Länderfinanzausgleich befassten sich mehrere Sachverständige. So erklärte Prof. Dr. Johanna Hey, damit die Länder die Abweichungsklausel tatsächlich nutzen könnten, bedürfe es einer begleitenden Regelung im Länderfinanzausgleich, die ohne Schattenrechnung auf der Grundlage des Bundesgesetzes auskomme. Eines der Hauptargumente für eine wertunabhängige, rein flächenbasierte Grundsteuer oder eine Grundsteuer, die allein auf Bodenrichtwerte abstelle, aber ohne Bewertung der darauf stehenden Gebäude auskomme, liege in der Vereinfachung. Die Abweichungsbefugnis würde leerlaufen, wenn für Zwecke des Länderfinanzausgleichs doch wieder eine umfassende Bewertung durchgeführt werden müsste, erklärte Hey in ihrer Stellungnahme.

Öffnungsklausel für die Bundesländer

Die Grundgesetzänderung ist laut Bundesregierung erforderlich, um die zwischen den Koalitionsfraktionen vereinbarte Öffnungsklausel für die Bundesländer bei der Erhebung der Grundsteuer zu ermöglichen. In dem Gesetzentwurf heißt es, da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in der Wissenschaft nicht einheitlich beurteilt werde, solle diese unzweifelhaft abgesichert werden. Dazu soll der Bund mit einer Grundgesetzänderung uneingeschränkt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Grundsteuer erhalten.

Zugleich wird den Ländern über eine Ergänzung in Artikel 72 Absatz 3 des Grundgesetzes eine umfassende abweichende Regelungskompetenz eröffnet. Wie es im Entwurf weiter heißt, bestehen dafür gute Gründe mit Blick auf das Ziel einer bundesgesetzlichen Grundlage. Zugleich biete sich gerade die Grundsteuer aufgrund der Immobilität des Steuerobjekts und des bereits in der Verfassung vorhandenen kommunalen Hebesatzrechts dafür an, die Steuerautonomie der Länder zu stärken. (hle/11.09.2019)

Liste der geladenen Sachverständigen

• Bundesverband der kommunalen Spitzenverbände
• Deutscher Steuerberaterverband e. V.
• Prof. Dr. Johanna Hey, Universität zu Köln
• Prof. Dr. Lorenz J. Jarass, Hochschule RheinMain, Wiesbaden
• Prof. Dr. Gregor Kirchhof, Universität Augsburg
• Prof. Dr. Wolfram Scheffler, Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg
• Univ.-Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt, Universität Potsdam
• Prof. Dr. Henning Tappe, Universität Trier
• Prof. Dr. Joachim Wieland, LL.M., Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften, Speyer