Laudatio von Prof. Dr. Ulrich Karpen anlässlich der Verleihung des Wissenschaftspreises des Deutschen Bundestages am 21. November 2006
Sehr verehrter Herr Präsident, lieber Herr Mertens, meine Damen und Herren!
Der Präsident hat ja Recht - unsere Rechtskultur, unsere Gesetzgebungskultur leidet Not. Wir haben zu viele und häufig zu schlechte Gesetze. Die Fülle der Vorschriften aus kommunalem Satzungsrecht, Landes- und Bundesgesetzen und über 100.000 Seiten europäischem Rechtsbestand des Acquis Communautaire ist nicht zu bändigen. Das Sozialpaket, das Rürup-Paket vom Herbst 2003, Schily’s Sicherheitspakete I und II und die Hartz’sche Arbeitsmarktreform I bis IV überfordern den Gesetzgeber wie erst recht die Verwaltung und den Bürger. Mein Kollege Paul Kirchhof hat wiederholt gesagt, keiner, auch nicht die Experten, könne das komplizierte deutsche Steuerrecht noch überblicken. Wie sagte der Baron Rothschild: „Unkenntnis der Steuergesetze befreit nicht von der Pflicht, Steuern zu zahlen - Kenntnis sehr wohl.“ Wir haben nicht nur zu viele, wir haben auch zu schlechte Gesetze. Wer beachtet noch die Feststellung, die der englische Journalist Edmund Burke 1790 in seinen Reflexionen über die französische Revolution getroffen hat: „Bad laws are the worst sort of tyranny.“ Wir haben Ex- und Hopp-Gesetze, Schaufenster-Gesetze, Vorschriften von bürokratischer Unverständlichkeit mit Kettenverweisungen, Bandwurmsätze. An die Stelle des sympathisch knappen und grundsätzlichen Artikel 16, „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“, trat einer der längsten Artikel des Grundgesetzes, der durch Detailreichtum, Kompromisshaftigkeit und Misstrauen gegenüber Behörden und Gerichten gekennzeichnet ist.
Meist sind moderne Vorschriften auch zu lang. Goethe, der Staatsminister, wie wir eben hörten, versah einen Brief mit der Bemerkung, er habe keine Zeit für einen kurzen Brief, deshalb schreibe er einen langen. Der Landtag von Mecklenburg-Vorpommern hatte sich mit dem Entwurf eines „Rindfleischetikettierungsüberwachungsaufgabenübertragungsgesetzes“ zu beschäftigen.
Natürlich gibt es Gründe für den heutigen Gesetzesstil: Die Entwicklung der wissenschaftlichen Denkweise der Industriegesellschaft - ich denke nur an Kernenergie, Gentechnik, Datenschutz usw. -, die Entwicklung des Rechtsstaates mit der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichtes, die Entwicklung der Demokratie und des Parlamentarismus, Partizipation, Druck der Interessenverbände, Volksgesetzgebung, der Ruf der Wähler und vor allen Dingen der Medien nach dem Gesetzgeber. Gammelfleischskandal? Ein Amoklauf? „Der Gesetzgeber muss etwas tun! Es muss ein Gesetz her!“ Schließlich, ganz allgemein, die Beschleunigung unseres Lebens, die sich in vielen hektischen, oft unausgegorenen Änderungsgesetzen eines „motorisierten Gesetzgebers“ und in Maßnahmen des Krisenmanagements entfaltet. Otto von Bismarck soll einmal gesagt haben: „Wer weiß, wie Gesetze und Würste zustande kommen, kann nachts nicht mehr ruhig schlafen.“
Das alles ist verständlich; wahr ist aber auch, dass der Gesetzgeber die Kraft und den Mut zu einem großen Wurf, zu einer Kodifikation verloren hat. Es ist das große Verdienst von Bernd Mertens’ Studie, uns an die Kunst und an die Notwendigkeit der Kodifikation zu erinnern. Er hält uns den Spiegel der Gesetzgebung des 19. Jahrhunderts als eines Paradigmas geglückter Gesetzgebung vor. Die Kodifikation, die Bestand hat, das klassische Ordnungsgesetz, das ein Sachgebiet erschöpfend regelt, auf Dauer angelegt und durch positive, lang erworbene Wertvorstellungen gekennzeichnet ist, hat weithin abgedankt. Wenngleich es einige umfassendere Gesetzgebungsakte von guter Qualität gibt. Ich denke nur an das Baugesetzbuch, das Verwaltungsverfahrensgesetz, auch an die Prozessordnungen. Aber die Zahl der Kodifikations - Desiderata ist doch größer: Arbeitsgesetzbuch, Umweltgesetzbuch usw.
Demgegenüber war das 19. Jahrhundert die Zeit großer gesetzgeberischer Leistungen. Das ist das Thema von Bernd Mertens’ Arbeit. Der Preisträger wurde 1967 in Duisburg geboren. Nach dem Abitur studierte er als Stipendiat der Friedrich-Naumann-Stiftung in Tübingen und Genf Rechtswissenschaft, Philosophie und Geschichte. Nach Promotion und praktischer Tätigkeit als Rechtsanwalt wandte er sich mit einem Stipendium der Deutschen Forschungsgemeinschaft wieder der Wissenschaft zu und habilitierte sich 2003 mit der Preisarbeit in Tübingen für die Fächer Bürgerliches Recht, Deutsche und Europäische Rechtsgeschichte. Das ist auch die Bezeichnung des Lehrstuhles, den er nach kurzen Wanderjahren an der Friedrich-Alexander-Universität in Erlangen - Nürnberg innehat. „Gesetzgebungskunst im Zeitalter der Kodifikationen. Theorie und Praxis der Gesetzgebungstechnik aus historisch - vergleichender Sicht“, so der volle Titel seiner Habilitationsschrift.
Sie ist ein wichtiger Beitrag zur Gesetzgebungslehre, die in den letzten Jahren enormen Aufschwung erlebt. Die in diesem Sommer vom Bundestag beschlossene Einrichtung eines unabhängigen Normenkontrollrates bei der Bundeskanzlerin ist ein sichtbares Zeichen dafür, dass die Bemühungen der Gesetzgebungswissenschaft nicht erfolglos sind. Weit verbreitet ist die Auffassung, den Anstoß zur Entwicklung einer interdisziplinären und praxisorientierten Gesetzgebungslehre als einer Staatsfunktionenlehre neben der Verwaltungs- und Rechtssprechungslehre habe der Schweizer Peter Noll in seiner Schrift von 1973 gegeben. Das ist richtig und falsch zugleich. In der Tat ist zur Gesetzgebungslehre seit dem Ausgang des 19. Jahrhunderts wenig veröffentlicht worden. Das ist aber eine Schweige,- nicht einmal eine Erschöpfungsphase nach einer Periode außerordentlich reichen Schrifttums und erstaunlicher praktischer Erfolge. Mertens’ Arbeit weist nach, dass schon Francis Bacon in einer einflussreichen Darstellung von 1623 und Jeremy Bentham -1748 bis 1832- in einer Fülle von Schriften aus den ersten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts noch heute Gültiges zur Gesetzgebung geschrieben haben. Im Deutschen Sprachraum haben Robert von Mohl und Johann Caspar Bluntschli in ihren „Politik“ genannten Büchern von 1862 und 1876 die umfassendste Behandlung gesetzgebungsmethodischer und technischer Fragen in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts vorgelegt.
Es handelt sich bei Bernd Mertens’ Schrift, wie gesagt, um eine historische Arbeit zur Entwicklung von Gesetzgebungstheorie und –praxis von der Zeit der Aufklärung bis zur Wende des 19. zum 20. Jahrhundert; sie umfasst also gut 150 Jahre. In diese Zeit fallen, meine Damen und Herren, gewissermaßen als Eckpunkte, die Kodifikationen des Allgemeinen Landrechtes für die Preußischen Staaten von 1794 und des Bürgerlichen Gesetzbuches von 1896, 1900 in Kraft getreten. Deshalb spricht das Buch vom Zeitalter der Kodifikationen. Es ist ein historischer Aufriss, die Darstellung des damaligen Standes der Gesetzgebungstheorie und die Prüfung, wie weit sich theoretische Erkenntnisse und Ratschläge in der angeleiteten und im besten Sinne belehrten Praxis niedergeschlagen haben. Als Bezugsmaterial wählt der Verfasser sieben Projekte aus, davon sechs aus dem deutschsprachigen Raum und eines aus dem britischen. Das Buch behandelt im Detail neben dem Allgemeinen Landrecht das Österreichische Allgemeine Bürgerliche Gesetzbuch von 1817, das Bayerische Strafgesetzbuch von 1813, das Preußische Strafgesetzbuch von 1851, das BGB und das Schweizerische Zivilgesetzbuch von 1907. Aus sehr plausiblen Gründen zieht er auch ein britisches Gesetz zum Vergleich heran, das Strafgesetzbuch für Britisch-Indien von 1816. Warum das? Es handelt sich um eine umfassende Kodifikation, also statute law, in einem vorwiegend vom case law bestimmten Rechtssystem. Britisch-Indien wurde paternalistisch-despotisch regiert von Gouverneuren und der East India Company. Diese Lage bot einem zupackenden Gesetzesredaktor wie Macaulay die Möglichkeit, aufklärerisch umfassend zu legiferieren. So etwas war im Mutterland damals unüblich oder gar - eben in einem case law country - unmöglich. Macaulay wurde von Jeremy Bentham beraten. Das zu lesen, ist außerordentlich lehrreich, spannend und interessant. Mertens stellt für die großen Kodifikationen des 19. Jahrhunderts jeweils das Gesetzgebungsverfahren und die angewandte Gesetzgebungstechnik dar.
Das Verfahren vom Gesetzgebungsimpuls über die parlamentarische Behandlung bis zur Verkündung ist uns allen bekannt und vertraut. Wir erleben heute selbst einen Debattentag. Inhaltlich - methodisch gab es immer ein Ringen zwischen konservativen und reformerischen Kräften. Nie hat es auch nur im Ansatz eine tabula rasa gegeben. Die Anknüpfung an das „gute alte Recht“ und die Berücksichtigung der Ergebnisse kluger Rechtsvergleichung überwogen. Es gab amtliche Entwürfe oder die öffentliche Ausschreibung und Ausarbeitung des Entwurfes durch eine Privatperson, wie wir es ja bei dem Alternativentwurf eines Strafgesetzbuches von Jürgen Baumann von 1966 exemplarisch erlebt haben, mit viel Erfolg. Meist gab es Gesetzgebungskommissionen. Die Beauftragung eines Einzelredaktors, sozusagen eines genialen Kopfes, war selten, ist aber vorgekommen, etwa mit Carmer für das Preußische Allgemeine Landrecht oder mit Eugen Huber, der das Schweizerische Zivilgesetzbuch verfasst hat. Ich glaube, nur die Feder eines Einzelnen konnte die legendäre volkstümliche, fast poetische Sprache des Schweizerischen Bürgerlichen Rechts finden. „Heirat macht mündig“, „Weg und Steg“, „Rat und Tat“ usw. - das sind gute Gesetzesformulierungen. Eine Rückkehr zu der schönen Huber’schen Regel: „ein Artikel - drei Absätze, ein Absatz - drei Sätze, ein Satz - ein Gedanke und nicht mehr als zehn Worte“, erscheint heute kaum mehr möglich, auch wenn sie als Erinnerungsposten bleibt.
Der Leser hat es mit einer ungewöhnlich reichhaltigen und gelehrten Abhandlung zu tun. Als historische Arbeit lässt sie die Quellen sprechen, was Farbigkeit vermittelt und die Lektüre zur Freude macht. Eines aber hebt den Wert dieses Buches über die historisch gewissermaßen archivarische Bestandsaufnahme hinaus: Das ist ihr Gegenwarts- und Zukunftsbezug. Alle angeschnittenen Themen fördern, ja man könnte sagen, erzwingen, fordern das Nachdenken über die gegenwärtige Gesetzgebungskultur. Dazu kann man natürlich sagen: „Nichts Neues unter der Sonne, das haben wir alles schon lange gemacht“. Man sollte die Arbeit aber in Kenntnis der Defizite unserer Gesetzesproduktion zum Anlass nehmen, gründlicher über den „Beruf unserer Zeit zur Gesetzgebung“ nachzudenken, wie der Präsident das eben begonnen hat. Wieviel Gesetzgebung, welche Gesetzgebung, jedenfalls bessere Gesetzgebung. Natürlich sind Gesetze fehleranfällig, weil sie Menschenwerk sind. Die Zeit eines mythisch überhöhten Gesetzesverständnisses, die jedes Gesetz an der Qualität der in Stein gemeißelten Zehn Gebote misst, ist vorbei. Aber der Gesetzgeber ist verfassungsunterworfen. Er schuldet dem Bürger nicht einfach ein Gesetz, „Das Gesetz“, sondern, wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt gesagt hat, ein gutes Gesetz; jedenfalls das Bemühen um eine gute Regelung. Die Pflicht zum guten Gesetz ergibt sich in erster Linie aus dem Rechtsstaatsprinzip, näherhin den Grundrechten. Kriterien eines guten Gesetzes und Pflichten für ein optimales Gesetzgebungsverfahren sind, und ich zähle nur auf, was das Bundesverfassungsgericht gesagt hat, die Pflicht zur Tatsachenfeststellung, die Prognose- und Abwägungspflicht, die Pflicht zur Beobachtung der Gesetzesfolgen und notfalls die Pflicht zur Nachbesserung. Letzteres, die Gesetzesfolgenabschätzung, beginnt jetzt ansatzweise im Normenkontrollrat. Das Gesetz muss notwendig, zielsicher, funktionsgerecht sein, vollständig und systemgerecht; vor allem muss man das Gesetz verstehen können. Gegen das Rechtssicherheit verbürgende und im Übrigen auch demokratisch dringend notwendige Gebot der verständlichen Gesetzessprache wird offensichtlich besonders häufig verstoßen. Der Satz des Pythagoras umfasst 24 Worte, das Archimedische Prinzip 67, die Zehn Gebote 179, die Amerikanische Unabhängigkeitserklärung 300 - und allein Paragraph 19 a des deutschen Einkommenssteuergesetzes 1862 Worte. Nicht jedes Gesetz, ich denke an das Atomgesetz oder das Gentechnikgesetz, muss jedermann verständlich sein. Es muss doch aber vermittelbar sein! Und Generalklauseln, wie „sittenwidrig“ - §823 BGB oder „arglistig“ - §123 BGB - haben nichts von ihrem sprachlichen Reiz verloren. Ein letzter Punkt ist wichtig, und hier treffe ich mich erneut mit dem Präsidenten erneut und greife vor auf den Januar, wo wir im Rechtsausschuss über Kultur und den Kulturstaat reden wollen: Wichtig ist, dass das Buch „Gesetzgebungskunst“ im Zeitalter der Kodifikationen bespricht. Gewiss, der Begriff Gesetzgebungskunst war im 19. Jahrhundert üblich, ist aber heute außer Mode gekommen. Gleichwohl ist er immer noch richtig, und deshalb sollte man ihn zur Ermutigung unserer Gesetzgeber wieder entdecken. Ein gutes Gesetz - best practice - ist mehr als die Anwendung erprobter Technik, die lehr- und lernbar ist. Ein gutes Gesetz enthält auch Elemente freier Schöpfung, ist ästhetisch ansprechend, wie z. B. das Schweizerische Zivilgesetzbuch Eugen Hubers im Unterschied zu künstlerisch missratenen Gesetzen, wie, nach meiner Beurteilung, das Hochschulrahmengesetz oder unsere Finanz- und Steuergesetze. Ein gelungenes, sprachlich einfaches, verständliches und schönes Gesetz ist ein handwerklich ausgezeichnetes Kunstwerk.
In seiner Novelle „Das Gesetz“ erzählt Thomas Mann die Geschichte der Gesetzgebung am Berg Sinai. Im Schweiße seines Angesichtes meißelt Moses die Zehn Gebote in zwei Steintafeln. Das Werk will mangels Übung nicht so recht gelingen. Einige Buchstaben zersplittern und werden unkenntlich. Trotzdem trägt Moses, ermutigt durch Josua, der ihn gelegentlich mit Fladenbrot und Wasser versorgt, die zwei Tafeln nach 40 Tagen und Nächten zu Tale, um das Gesetz Gottes dem Volk Gottes zu überbringen. Er findet das ungeduldig gewordene Volk in wüstem Tanz um das goldene Kalb. In gerechtem Zorn zerschmettert er die Tafeln, in einem Winkel seines Herzens ist er aber auch froh, so die Gelegenheit zu haben, zwei neue Tafeln in gelungener Schrift anfertigen zu können. Die erste Fassung der Zehn Gebote war danach kalligraphisch und schreibtechnisch misslungen, ein Makel, der ihre Substanz nicht berührt, aber ihre Erscheinungsform beeinträchtigt und, wenn ganze Buchstaben ruiniert sind, zu empfindlichen Interpretationsproblemen führen kann.
Schön im Sinne der Gesetzgebungslehre als einer Kunstlehre sind der Code Napoléon, das Preußische Allgemeine Landrecht, wenngleich letzteres „sehr dicke“ ist, wie Friedrich der Große sagte, klar, kraftvoll und elegant war der Grundrechte - Teil des Grundgesetzes in seiner ersten Fassung. Jetzt ist er teilweise, erlauben Sie mir den Begriff, verhunzt. Der Artikel 12 a zur Wehrpflicht läuft über 1 ½ Seiten, Artikel 16 a Asylrecht umfasst mehr als eine Seite.
Das Buch von Bernd Mertens hebt in historischer Perspektive vier Einsichten für den heutigen Gesetzgeber zu klarer Anschauung: Erstens: Eine Gesetzgebungslehre ist unentbehrlich; es wird und muss weiter geregelt werden. Die Vorstellung vom einfachen Gesetz nach Art des Zwölf-Tafel-Gesetzes ist nicht realistisch und Aussteigertum ist uns nicht erlaubt. Zweitens: Ziel der Gesetzgebungslehre ist die Verbesserung der Gesetze und ihrer Wirkung. Hier hat die Gesetzgebungslehre einen guten Stand erreicht, der vom praktischen Gesetzgeber häufig besser rezipiert werden könnte, wenn denn Zeit bliebe. Drittens: Dabei muss bewusst werden, dass gesetzgebungswissenschaftliche Bemühungen an Grenzen stoßen. Gesetzgebungslehre kann nicht totale Rationalität erreichen. Das ist schon wissenschaftstheoretisch unmöglich. Der Mensch wird sich nie einer umfassenden Planung fügen. Politik ist nicht abschaffbar. Und Viertens: Wissenschaftsgeleitete rationale Verbesserung der Gesetzgebung ist nicht alles. Eine disziplinierte Phantasie, juristische Kenntnis auch größerer rechtlicher Zusammenhänge, Erfahrung im Umgang mit Gesetzen, Blick für Praktikabilität, Sinn für Gerechtigkeit und Gespür für die Notwendigkeiten und Möglichkeiten der Politik werden den Verfassern von Gesetzentwürfen in Zukunft mehr helfen als eine perfekte Computertechnik. Wissenschaft und gesunder Menschenverstand sind gefordert. Wie sagten die Founding Fathers der US-amerikanischen Verfassung: „Let us be guided by experience because reason might mislead us.“ Die Jury zur Vergabe des Wissenschaftspreises schlägt dem Deutschen Bundestag, vertreten durch seinen Präsidenten, vor, den Preis für das Jahr 2006 an Bernd Mertens zu vergeben.