Élaboration du budget fédéral
Un programme gouvernemental chiffré
Le budget fédéral établit annuellement les recettes et les dépenses de la Fédération. Il constitue le « programme gouvernemental chiffré ». En effet, il renseigne sur les activités projetées par l’État pour l’année à venir, sur les objectifs poursuivis et sur les montants qui leur seront alloués.
Le projet d’état prévisionnel et de loi de finances est élaboré par le ministère des Finances, examiné et adopté par le gouvernement fédéral. Ensuite, il doit passer par le Bundestag et le Bundesrat pour entrer en vigueur.
Le projet est débattu au Bundestag et en règle générale remanié. Compte tenu des prérogatives budgétaires accordées au Bundestag par la Loi fondamentale, seule une majorité parlementaire peut convertir ce projet en loi. L’établissement du budget est prévu dans le détail par la loi fédérale portant réglementation du droit budgétaire.
L’établissement du budget
Le budget entame son cheminement dans les divisions budgétaires du ministère fédéral des Finances et auprès des autorités fédérales suprêmes, les unes et les autres devant rassembler les propositions relatives à leur budget, les mettre en balance, les tempérer, les compléter et les transmettre au ministère des Finances sous forme de prévisions budgétaires.
Pour ce faire, il existe des principes unifiés qu’il convient de respecter dès ce stade. Exemples : le budget doit être établi annuellement, toutes les recettes et dépenses prévisibles doivent être intégralement répertoriées, toutes les recettes doivent servir à couvrir toutes les dépenses, le total des recettes doit au bout du compte concorder avec le total des dépenses.
Parvenues au ministère des Finances, les prévisions budgétaires sont collectées, examinées et regroupées. Les dépenses prévues sont alors rapportées aux recettes fiscales estimées par des experts.
Le projet et la publication du budget
Une fois que le ministre des Finances a collecté et regroupé tous les budgets particuliers, le gouvernement fédéral adopte le projet de budget global. Ce document est généralement publié dans ses grandes lignes au cours de l’été précédant l’exercice budgétaire à planifier.
Le budget comporte environ 2 500 pages. Il se décompose en un budget d’ensemble et en plusieurs budgets particuliers. Les budgets particuliers font apparaître dans le détail le montant et la nature des recettes et des dépenses prévues au sein de chaque ministère et de chaque autorité fédérale suprême.
Le passage par le Bundesrat et le Bundestag
Le projet d’état prévisionnel et de loi de finances est transmis simultanément au Bundesrat et au Bundestag.
Il est alors soumis à l’appréciation de cercles et de groupes de travail et comparé avec la programmation financière qui décrit l’évolution prévisible du budget dans les cinq prochaines années. La programmation financière a elle aussi été élaborée par le ministre des Finances et adoptée par le gouvernement fédéral.
Le Bundesrat est en droit de prendre position sur le projet de budget dans un délai de six semaines. Cette prise de position est alors munie d’un contre-avis par le gouvernement fédéral, puis transmise au Bundestag qui, dans ses délibérations, peut ainsi tenir compte de la position des Länder.
La délibération et le vote au Bundestag
La délibération au Bundestag comprend trois lectures. En première lecture, le ministre des Finances expose le projet de budget qui, après plusieurs jours de débat, est renvoyé à la commission du budget.
C’est là que s’effectue le travail proprement dit. Les divers rapporteurs de la commission du budget passent au crible chaque poste de dépenses, en examinent le bien-fondé dans les ministères et transmettent leurs recommandations à la commission.
Ces recommandations font alors l’objet des délibérations de chaque budget individuel. Au final, la commission soumet au Bundestag un projet de budget plus ou moins profondément modifié.
Vient ensuite la deuxième lecture qui voit la reprise des débats entre gouvernement et opposition, chaque budget individuel faisant alors l’objet d’un vote. En troisième lecture, le vote final porte sur la totalité du corpus, modifications comprises.
Le vote au Bundesrat
Enfin, après avoir été adopté par le Bundestag, le budget revient devant le Bundesrat. Si ce dernier approuve immédiatement, la loi de finances est signée par le ministre des Finances, par le chancelier ou la chancelière et par le président fédéral, puis publiée au Journal officiel fédéral.
Mais le Bundesrat peut tout aussi bien émettre des réserves et saisir la commission de médiation. Si cette dernière propose des modifications, le Bundestag doit se prononcer à nouveau.
Si les modifications sont rejetées par une majorité du Bundestag, le Bundesrat a encore la possibilité de faire opposition. Toutefois, le Bundestag peut définitivement lever cette opposition, ce qui met un terme à la procédure. La loi peut alors être signée et publiée au Journal officiel fédéral.
Le contrôle de la gestion budgétaire
L’entrée en vigueur de la loi de finances est toutefois loin de mettre un terme ultime à la mission du Bundestag, auquel il incombe désormais, par le truchement de la commission du budget, de contrôler en permanence l’utilisation des fonds publics.
C’est avant tout la commission de vérification des comptes, une sous-commission de la commission du budget, qui surveille le gouvernement minutieusement et qui travaille en étroite coopération avec la Cour fédérale des comptes.
À la fin d’un exercice budgétaire, la Cour fédérale des comptes vérifie exactement les recettes et les dépenses enregistrées. Sur la gestion budgétaire du gouvernement, elle formule des « observations » qui seront pour le Bundestag des éléments de référence au moment de donner au gouvernement quitus de sa gestion.