Die „Bereichsausnahme“ und die Berechnung der Nettokreditaufnahme

Im Zusammenhang mit den anstehenden Beratungen des Bundeshaushalts 2027 fällt gelegentlich der Begriff „Bereichsausnahme“. Was verbirgt sich dahinter? 

Die „Bereichsausnahme“ ist eine im Grundgesetz verankerte Ausnahmeregelung von der allgemeinen Schuldenregel, auch „Schuldenbremse“ genannt. Der Bundestag hat die Schuldenbremse mit Beschluss vom 29. Mai 2009 (16/12410(Dokument, öffnet ein neues Fenster), 16/13221(Dokument, öffnet ein neues Fenster)) in das Grundgesetz aufgenommen. Im Artikel 109 Absatz 3 heißt es, dass die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. 

Konjunktur, Katastrophen, Notsituationen

Wenn die konjunkturelle Entwicklung jedoch nicht „normal“ verläuft, wenn Naturkatastrophen wie etwa die Ahrtal-Flut 2021 oder „außergewöhnliche Notsituationen“ wie die Corona-Pandemie eintreten, die sich „der Kontrolle des Staates entziehen“ und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen – dann können Bund und Länder Regelungen vorsehen. Das Grundgesetz spricht von der „symmetrischen Berücksichtigung der Auswirkungen“ im konjunkturellen Auf- und Abschwung. 

Im Abschwung ist eine zusätzliche Kreditaufnahme möglich, die im Aufschwung dann wieder getilgt werden muss. Überschreiten die Belastungen für den Bund 1,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), müssen sie „konjunkturgerecht“ zurückgeführt werden (Artikel 115 Absatz 2). Im Falle von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen ist ein Mehrheitsbeschluss des Bundestages erforderlich, um die Kreditobergrenzen überschreiten zu können.

Die Ausgaben der „Bereichsausnahme“

Die Neuverschuldung bleibt im „normalen“ Rahmen, wenn die Einnahmen aus Krediten nicht höher sind als 0,35 Prozent des BIP. Hier kommt nun die Bereichsausnahme ins Spiel, die der 20. Deutsche Bundestag am 18. März 2025 ins Grundgesetz aufnahm (21/15096(Dokument, öffnet ein neues Fenster), 20/15117(Dokument, öffnet ein neues Fenster)). Aufgrund der Bereichsausnahme können gewisse Ausgaben im Bundeshaushalt in dem Umfang durch Kreditaufnahme finanziert werden, in dem die Summe dieser Ausgaben ein Prozent des BIP übersteigt. 

Damit kann von der tatsächlichen Nettokreditaufnahme im Haushalt der Betrag abgezogen werden, um den die Ausgaben des Bundes für Verteidigung, für den Zivil- und Bevölkerungsschutz, für die Nachrichtendienste, für den Schutz der informationstechnischen Systeme und für die Hilfe „für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten“ wie die Ukraine ein Prozent des nominalen BIP übersteigen. Die Differenz stellt die zulässige Nettokreditaufnahme ohne die Bereichsausnahmen dar. 

Die „Bereichsausnahme“-Ausgaben sind im Paragrafen 1a des Gesetzes zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes (Artikel 115-Gesetz) definiert. In den Haushaltstechnischen Richtlinien des Bundes ist festgelegt, dass die den Bereichsausnahmen zugeordneten Ausgaben mit einem B vor der Titelnummer gekennzeichnet sind. Neu in die Bereichsausnahme einbezogene Titel sind mit einem fettgedruckten „B“ hervorgehoben.

Bereichsausnahme-Ausgaben höher als ein Prozent des BIP

Im aktuellen Haushaltsentwurf für 2027 hat die Bundesregierung einen Kreditbedarf von 118,73 Milliarden Euro angemeldet („Nettokreditaufnahme“). Zugleich summieren sich die „Bereichsausnahme“-Ausgaben auf 130,06 Milliarden Euro. Davon entfallen 109 Milliarden Euro auf Verteidigungsausgaben, 11,61 Milliarden Euro auf die Ukraine-Hilfe, 3,94 Milliarden Euro auf den Schutz der informationstechnischen Systeme, 2,79 Milliarden Euro auf Ausgaben für den Zivil- und Bevölkerungsschutz und 2,71 Milliarden Euro auf Ausgaben für die Nachrichtendienste. 

Das für den Kreditspielraum maßgebliche nominale BIP wird vom Statistischen Bundesamt ermittelt. Für die Haushaltsaufstellung gilt das BIP des vorangegangenen Jahres. 2025 betrug es 4,47 Billionen Euro. Ein Prozent davon entspricht 44,7 Milliarden Euro. Da die „Bereichsausnahme“-Haushaltstitel mit Ausgaben von 130,06 Milliarden deutlich höher sind als 44,7 Milliarden Euro, kann die Differenz von 85,36 Milliarden Euro von der Nettokreditaufnahme  in Höhe von 118,73 Milliarden Euro abgezogen werden. 85,36 Milliarden Euro unterliegen also nicht der Schuldenregel des Grundgesetzes und können über Kredite finanziert werden.

Maximal zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme

Davon zu unterscheiden ist die maximal zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme. Sie beträgt 0,35 Prozent des BIP, das sind im Haushaltsentwurf 2027 15,64 Milliarden Euro. Dieser Betrag erhöht sich um den Saldo aus Einnahmen und Ausgaben finanzieller Transaktionen im Bundeshaushalt und in den Sondervermögen um 5,41 Milliarden Euro. Er erhöht sich darüber hinaus um die sogenannte Konjunkturkomponente, die als Produkt aus der nationalen Produktionslücke und der „Budgetsemielastizität“ errechnet wird und im Entwurf 12,31 Milliarden Euro beträgt. 

In der Summe erhöht sich die nach der Schuldenregel zulässige Kreditaufnahme (ohne Bereichsausnahme) somit auf 33,37 Milliarden Euro. Die Summe aus der zulässigen Kreditaufnahme von 33,37 Milliarden Euro und des Überhangs aus der Bereichsausnahme von 85,36 Milliarden Euro bildet die tatsächliche Nettokreditaufnahme im Haushaltsentwurf 2027 mit insgesamt 118,73 Milliarden Euro. 

Finanzielle Transaktionen und Konjunkturkomponente

Nach Paragraf 2 des Artikel 115-Gesetzes werden Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen bereinigt. Davon sind bei den Einnahmen solche aus der Veräußerung von Beteiligungen, aus der Kreditaufnahme beim öffentlichen Bereich sowie aus Darlehensrückflüssen betroffen, bei den Ausgaben solche für den Erwerb von Beteiligungen, für Tilgungen an den öffentlichen Bereich und für die Darlehensvergabe. Die Einnahmen aus finanziellen Transaktionen im Bundeshaushalt belaufen sich laut Haushaltsentwurf 2027 auf 881 Millionen Euro, die Ausgaben auf 6,29 Milliarden Euro, was den Saldo von 5,41 Milliarden Euro ergibt. 

Zur Konjunkturkomponente heißt es in der Regelung, dass sich die Höchstgrenze der Krediteinnahmen im wirtschaftlichen Abschwung um die Kredite – und im wirtschaftlichen Aufschwung um die Haushaltsüberschüsse – verändert, „die der erwarteten Wirkung der konjunkturellen Entwicklung auf den Haushalt entsprechen“. Die Konjunkturkomponente erweitert somit die zulässige Obergrenze für die Nettokreditaufnahme in konjunkturell schlechten Zeiten und schränkt sie in konjunkturell guten Zeiten ein.

Nominale Produktionslücke und Budgetsemielastizität

Die nominale Produktionslücke wird mit minus 60,67 Milliarden Euro angegeben. Sie drückt die Abweichung der wirtschaftlichen Entwicklung von der „konjunkturellen Normallage“ aus, wenn eine Unter- oder Überauslastung – aktuell eine Unterauslastung – der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten erwartet wird. Aus dieser Abweichung wird die Höhe der konjunkturell bedingten Krediteinnahmen abgeleitet (Paragraf 5 des Artikel 115-Gesetzes).

Zur Berechnung der Konjunkturkomponente wird die nominale Produktionslücke mit der sogenannten Budgetsemielastizität multipliziert. Die Budgetsemielastizität misst, um wie viele Prozentpunkte sich das Verhältnis zwischen staatlichem Finanzierungssaldo und BIP bei einer einprozentigen Änderung des BIP verändert. Sie ermittelt also die Auswirkungen der konjunkturellen Schwankungen auf den öffentlichen Haushalt. Im Etatentwurf 2027 wird sie mit 0,203 angegeben, sodass eine Konjunkturkomponente von 12,31 Milliarden Euro errechnet wird.

Kontrollkonto als „virtuelles Gedächtnis“

Und dann gibt es noch das „Kontrollkonto“:  Es handelt sich um ein fiktives Verrechnungskonto, auf dem die Abweichung der tatsächlichen Nettokreditaufnahme von der maximal zulässigen Nettokreditaufnahme nach der Schuldenbremse verbucht wird. Die vorläufige Buchung wird zum 1. März des Folgejahres erstmals und zum 1. September abschließend überprüft. 

Auf dem Kontrollkonto wird also eine Über- oder Unterschreitung der strukturellen Obergrenze endgültig gebucht. Die Buchungen auf dem Kontrollkonto werden saldiert und über die Jahre hinweg kumuliert. Das Bundesfinanzministerium spricht von einem „virtuellen Gedächtnis“, in dem die Einhaltung der Schuldenbremse im Vollzug dokumentiert wird.

Überschreitet ein negativer kumulierter Saldo der Buchungen des Kontrollkontos einen negativen Schwellenwert von 1,5 Prozent des BIP, muss diese Überschreitung zurückgeführt werden (Artikel 115 Absatz 2 des Grundgesetzes). Die Rückführungsverpflichtung beginnt bereits, wenn der negative Saldo ein Prozent des BIP übersteigt, um so die unzulässige Überschreitung des kumulierten negativen Saldos von 1,5 Prozent des BIP von vornherein zu verhindern (Paragraf 7 des Artikel 115-Gesetzes). Der Saldo soll nur bei positiver Veränderung der Produktionslücke abgebaut werden, wobei die einzelnen Abbauschritte nicht höher als 0,35 Prozent des BIP sein dürfen. Der Etatentwurf 2027 sieht keine Abbauverpflichtung aus dem Kontrollkonto vor. (vom/31.08.2026)