Expertenkritik am geplanten Haushaltsbegleitgesetz und Sondervermögen

Der Haushaltsausschuss hat sich am Montag, 25. August 2025, in einer öffentlichen Anhörung mit den Gesetzentwürfen von CDU/CSU und SPD für ein Haushaltsbegleitgesetz 2025 (21/778) sowie zur Errichtung eines Sondervermögens Infrastruktur und Klimaneutralität (SVIKG, 21/779) befasst. Neun von den Fraktionen benannte Sachverständige sowie Vertreter der kommunalen Spitzenverbände nahmen zu den Vorlagen Stellung.

Schwerpunktmäßig befassten sich die Expertinnen und Experten mit Fragen rund um das neue Sondervermögen, etwa die Kontrolle und Auswahl der Investitionsprojekte sowie die erwarteten Effekte für Wachstum und Schuldentragfähigkeit. Die Sachverständigen äußerten sich in schriftlichen Stellungnahmen sowie in der Anhörung auf Fragen der Abgeordneten.

Zusätzliche Investitionen

Die Sachverständigen diskutierten unter anderem Fragen, ob es sich bei den geplanten Investitionen um zusätzliche Investitionen handelt. Mit Blick auf den Verkehrsbereich zeigte sich Dr. Christian Böttger, Professor an der Hochschule für Technik und Wirtschaft in Berlin, kritisch. Bei den Investitionen in die Schiene aus dem Sondervermögen handle es sich überwiegend um Verschiebungen aus dem Kernhaushalt, kritisierte Böttger. Das sei „längst nicht der große Wumms“, die politischen Ansprüche könnten so nicht erfüllt werden, sagte der von der CDU/CSU-Fraktion benannte Sachverständige.

Prof. Dr. Sebastian Dullien vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung mahnte ebenfalls, darauf zu achten, dass die Mittel tatsächlich in zusätzliche Investitionen fließen. Mit Verweis auf Berechnungen des Instituts führte der von der SPD-Fraktion benannte Sachverständige aus, dass die Mittel aus dem Sondervermögen, wenn man es gut einsetzt, einen „beträchtlichen Teil“ des auf 600 Milliarden Euro taxierten zusätzlichen Investitionsbedarfes abdecken würden. Es seien zudem kurz- als auch langfristige Wachstumseffekte zu erwarten.

„Kurzfristiges Strohfeuer“

Der von der AfD-Fraktion benannte Sachverständige Prof. em. Dr. Ulrich van Suntum widersprach dieser Annahme. Es sei allenfalls ein „kurzfristiges Strohfeuer“ zu erwarten. Durch das „gigantische Schuldenprogramm“ sei aber aufgrund der Tatsache, dass es sich allenfalls um Bruttoinvestitionen handle, kein zusätzlicher Wachstumseffekt zu erwarten. Er warb dafür, im Haushalt umzuschichten, bevor daran gedacht werde, neue Schulden zu machen.

Patrick Kaczmarczyk von der Universität Mannheim sah in dem Sondervermögen hingegen einen Schritt in die richtige Richtung, wenn alles perfekt in zusätzliche Investitionen fließe. Die Mittel reichten allerdings nicht aus. Der von der Fraktion Die Linke benannte Sachverständige sprach sich dafür aus, öffentliche Managementgesellschaften für die Infrastrukturinvestitionen zu gründen. Dadurch könne der Staat wieder eine stärkere Rolle einnehmen, so Kaczmarczyk.

Berechnung der Investitionsquote

Mit Blick auf die gesetzlichen Detailregelungen kritisierte der Rechtsanwalt Dr. Johannes Franke die geplante Regelung zur Berechnung der Investitionsquote im Kernhaushalt. Sie werde künstlich hochgerechnet, kritisierte der von der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen benannte Sachverständige. Ähnlich äußerte sich in diesem Zusammenhang auch die von der Unionsfraktion benannte Sachverständige Dr. Désirée I. Christofzik, Professorin an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer.

In der Anhörung äußerten sich zudem der von der Unionsfraktion benannte Sachverständige Dr. Christian Ochsner, Generalsekretär des Wissenschaftlichen Stabes Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, die von der SPD-Fraktion benannte Sachverständige Philippa Sigl-Glöckner vom Dezernat Zukunft und der von der AfD-Fraktion benannte Rechtsanwalt Dr. iur. habil. Ulrich Vosgerau. Ebenso nahmen die Spitzenvertreter der kommunalen Spitzenverbände zu Fragen der Abgeordneten Stellung.

Erster Gesetzentwurf

Zentraler Bestandteil des Haushaltsbegleitgesetzes 2025 (21/778) ist die Umsetzung einer neuen haushaltsrechtlichen Regelung, mit der sicherheitsrelevante Ausgaben von der Schuldenregel des Grundgesetzes teilweise ausgenommen werden sollen. Der Entwurf sieht vor, dass künftig Ausgaben für Verteidigung, Zivil- und Bevölkerungsschutz, Nachrichtendienste, den Schutz informationstechnischer Systeme sowie die Hilfe für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten dann nicht unter die reguläre Kreditobergrenze fallen, wenn sie ein Prozent des nominalen Bruttoinlandsprodukts des Vorjahres übersteigen. Diese sogenannte Bereichsausnahme soll im Artikel-115-Gesetz und in der Bundeshaushaltsordnung verankert werden.

In der Bundeshaushaltsordnung soll zudem eine Regelung zur Darstellung einer bereinigten Investitionsquote des Bundes verankert werden. Diese ist für Investitionen aus dem Sondervermögen „Infrastruktur und Klimaneutralität“ relevant.

Änderung des Klima- und Transformationsfondsgesetzes

Darüber hinaus soll auch das Klima- und Transformationsfondsgesetz geändert werden. Ziel ist es unter anderem, Zuführungen aus dem neuen Sondervermögen an den Klima- und Transformationsfonds (KTF) rechtlich zu verankern. Aus dem KTF soll zudem künftig die Finanzierung von Entlastungen beim Gaspreis ermöglicht werden.

Auch die Verwendung von Ausschreibungserlösen im Bereich der Offshore-Windenergie soll angepasst werden. In den Jahren 2025 und 2026 sollen Einnahmen über 200 Millionen Euro dem Bundeshaushalt als „Transformationskomponente“ zufließen.

Befristeter Zuschlag für Krankenhäuser

Ein weiterer Regelungsschwerpunkt liegt im Bereich der Krankenhausfinanzierung. So sollen Krankenhäuser für stationäre Behandlungen gesetzlich versicherter Patientinnen und Patienten zwischen dem 1. November 2025 und dem 31. Oktober 2026 einen befristeten Zuschlag in Höhe von 3,45 Prozent erheben können. Zur pauschalen Refinanzierung dieser „Sofort-Transformationskosten“ sind ergänzende Bundeszuschüsse an den Gesundheitsfonds in Höhe von insgesamt vier Milliarden Euro vorgesehen. Zudem soll eine Doppelvergütung durch sogenannte Hybrid-DRG-Fälle vermieden werden, indem diese künftig bei der Ermittlung von Vorhaltevolumina unberücksichtigt bleiben.

Eine Änderung im Schlusszahlungsfinanzierungsgesetz soll darüber hinaus Zahlungsverschiebungen im Bundeshaushalt verringern und Einsparungen in Höhe von rund 1,85 Milliarden Euro im Jahr 2026 ermöglichen.

Zweiter Gesetzentwurf

Mit dem Entwurf zur Errichtung eines Sondervermögens Infrastruktur und Klimaneutralität (21/779) soll die einfachgesetzliche Grundlage für das in Artikel 143h des Grundgesetzes verankerte Sondervermögen geschaffen werden. Dieses Sondervermögen soll mit einer Kreditermächtigung von bis zu 500 Milliarden Euro ausgestattet werden. Vorgesehen sind bis zu 100 Milliarden Euro für Investitionen der Länder. Weitere 100 Milliarden Euro sollen in jährlichen Teilbeträgen bis 2034 dem Klima- und Transformationsfonds (KTF) zugeführt werden.

Die verbleibenden bis zu 300 Milliarden Euro sind laut Entwurf für zusätzliche Investitionen des Bundes vorgesehen, etwa in die Verkehrs-, Energie-, Krankenhaus-, Bildungs- und Wissenschaftsinfrastruktur, in den Zivil- und Bevölkerungsschutz, die Digitalisierung sowie in Forschung und Entwicklung. Der Wirtschaftsplan des Sondervermögens wird laut Entwurf jeweils dem Bundeshaushaltsplan beigefügt und gemeinsam mit dem Haushaltsgesetz festgestellt.

„Zusätzliche Investitionen“

Die im Grundgesetz (Artikel 143h) vorgeschriebene Zusätzlichkeit der Investitionen wird in dem Gesetzentwurf präzisiert: Sie gilt als erfüllt, wenn die Investitionsausgaben im Bundeshaushalt mindestens zehn Prozent der bereinigten Gesamtausgaben betragen. Investitionen können dem Entwurf zufolge rückwirkend ab dem 1. Januar 2025 bis zum Ablauf des 31. Dezember 2036 bewilligt werden. Die mit der Kreditaufnahme verbundenen Zinskosten trägt der Bundeshaushalt. Die Rückzahlung der Kredite soll spätestens ab dem 1. Januar 2044 beginnen.

Für Maßnahmen, die mit Mitteln des Sondervermögens finanziert werden, sieht der Gesetzentwurf Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sowie begleitende und abschließende Erfolgskontrollen vor. Damit sollen Wirkung und Zielerreichung der Investitionen überprüft werden.

„Erheblicher Investitionsbedarf“

Zur Begründung verweisen die Fraktionen auf einen „erheblichen Investitionsbedarf“, der sich laut Studien auf „einen mittleren bis hohen dreistelligen Milliardenbetrag in den kommenden zehn Jahren“ belaufe. Die Infrastruktur sei ein „maßgeblicher Standortfaktor, der die Wettbewerbsfähigkeit und die mittelfristigen Wachstumsaussichten einer Volkswirtschaft wesentlich beeinflusst“. Mit dem Sondervermögen sollen die nötigen Investitionen mit „mittelfristiger Planungssicherheit“ umgesetzt werden. Zudem erhoffen sich die Fraktionen eine Stärkung des Wirtschaftswachstums, das „die belastenden Effekte höherer Schuldenstände mittelfristig überkompensieren“ könne.

Der 42 Mitglieder zählende Haushaltsausschuss berät federführend den jährlichen Regierungsentwurf des Bundeshaushalts. Des Weiteren kontrolliert er fortlaufend die Haushaltsführung der Bundesregierung und die Finanzhilfen im Rahmen der Euro-Stabilisierung. (scr/25.08.2024)