Überwiegend Lob für Reform des Euro-Rettungsschirms
Berlin: (hib/PST) Die Weiterentwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), der 2012 im Zuge der Eurokrise als Teil des sogenannten Euro-Rettungsschirms geschaffen worden war, ist am Montag Gegenstand einer öffentlichen Anhörung im Haushaltsausschuss gewesen. Die Euro-Länder hatten Ende 2020 Änderungen am ESM-Vertrag vereinbart, vor allem, um ihn zu einer Art Rückversicherung für den Bankenabwicklungsfonds zu machen. Zudem sollen die Vorsorglichen Kreditlinien des ESM, welche Staaten vor Finanzkrisen schützen sollen, attraktiver werden. Da der Bundestag diesen Änderungen zustimmen muss, hat die Bundesregierung einen Gesetzentwurf (19/29645) eingebracht. Im Zusammenhang damit stehen drei weitere Gesetzentwürfe der Bundesregierung, um die es in der Anhörung ebenfalls ging. Sie betreffen den für den Fall von Bankinsolvenzen geschaffenen und durch Beiträge der Banken finanzierten Einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fonds SRF) (19/29566), das ESM-Finanzierungsgesetz (19/29586) und das Bundesschuldenwesengesetz (19/29572).
Die Vorsitzende des Einheitlichen Abwicklungsausschusses (SRB), der den Bankenabwicklungsfonds SRF beaufsichtigt, Elke König, begrüßte die Einrichtung einer gemeinsamen Letztsicherung (Common Backstop) für den SRF. Dass es eine solche Letztsicherung gebe, verringere die Wahrscheinlichkeit, dass sie überhaupt gebraucht wird. Sie sei geringer als bei der bisherigen Banken-Rekapitalisierung. Die Konzeption der Letztsicherung schließe zudem aus, dass Steuerzahler Verluste tragen müssen.
Auch die Vizepräsidentin der Deutschen Bundesbank, Claudia Buch, bescheinigte der Reform, dass sie die Finanzstabilität stärke. „Wir haben dann sehr viel mehr Haftungsmasse im System“, sagte sie, und das senke die Risiken, dass Steuergelder herangezogen werden müssen. Buch begrüßte die Reform auch vor dem Hintergrund der „erheblichen strukturellen Herausforderungen“, die in den kommenden Jahren mit den wirtschaftlichen Folgen der Pandemie und des Klimawandels sowie der Digitalisierung von Finanzdienstleistungen auf den Bankensektor zukämen.
Gleichermaßen hob der Geschäftsführende Direktor des ESM, Klaus Regling, als Vorzug der Letztsicherung hervor, dass die europäischen Steuerzahler nicht durch den Ausfall von Banken belastet würden. Dies stelle „einen großen Fortschritt im Vergleich zur letzten Finanzkrise dar“. Insgesamt sorgten die Maßnahmen der ESM-Reform dafür, „dass die Haftungsrisiken der ESM-Mitglieder deutlich reduziert werden“. Regling vertrat im übrigen die Meinung, dass der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt, der Grenzen für die Neuverschuldung und den Schuldenstand der Euro-Staaten festlegt, dringend reformiert werden muss.
„Extrem zu begrüßen“ ist die Reform in den Augen von Thorsten Pötzsch von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). Die von den Euro-Staaten vereinbarte Letztsicherung durch den ESM sei nötig etwa für den Fall, dass mehrere Institute gleichzeitig oder kurz hintereinander abgewickelt werden müssen. Kredite des ESM könnten dann die Zeit überbrücken, bis der Bankenabwicklungsfonds durch Ex-Post-Beiträge des Bankensektors wieder aufgefüllt ist.
Deutlich zurückhaltender urteilte der Volkswirt Lucas Guttenberg vom Jacques Delors Centre der Hertie School, die ESM-Reform sei positiv „trotz einiger grundlegender Konstruktionsfehler“. Als einen solchen sieht er insbesondere, dass der Zugang von Staaten zur vorsorglichen ESM-Kreditlinie erschwert werde. Die geforderte Verpflichtung auf den Stabilitäts- und Wachstumspakt schließe „die meisten Staaten dann aus, wenn sie die Hilfe am dringendsten bräuchten“. Da der ESM „in manchen Mitgliedstaaten politisch verbrannt“ sei, sagte Guttenberg mit Blick auf die Erfahrungen mit der Troika während der Eurokrise, sei zudem zu befürchten, dass sie zu lange zögerten, die Kreditlinie in Anspruch zu nehmen, und sich dadurch eine Finanzkrise verschärfe.
Susanne Wixforth vom Deutschen Gewerkschaftsbund nannte die Letztsicherung „eine wichtige zusätzliche Feuerwand gegen die Sozialisierung von Finanzschulden“. Es müssten aber weitere Schritte folgen, um „die offenen Flanken der Europäischen Währungsunion zu schließen“. So forderte Wixforth, die Konditionalität von Finanzhilfen nicht allein auf das Kriterium der Stabilität auszurichten, sondern auf eine Stärkung der wirtschaftlichen und sozialen Struktur des Empfängerlandes. Kritisch sieht sie zudem, dass sich mit der ESM-Reform die Mitgliedsstaaten zu einer Vereinfachung des Umschuldungsverfahrens verpflichten müssten. Damit werde weiterhin eine Staatsinsolvenz im Euroraum technisch vorbereitet, statt sie auszuschließen.
Der Göttinger Staats- und Europarechtler Frank Schorkopf wies darauf hin, dass die Ratifizierung des ESM-Vertrags durch den Bundestag 2012 wesentlich darauf beruht habe, dass Finanzhilfen für Staaten an wirtschaftspolitische Maßnahmen und Reformen geknüpft waren. Diese Konditionalität sieht er durch die geplanten Änderungen abgeschwächt. Als problematisch wertete er zudem, dass durch die Reform die unionsrechtliche, also auf EU-Recht beruhende Bankenunion mit dem intergouvernementalen, also auf einem Vertrag von Staaten beruhenden ESM verknüpft wird. Dieser und einige weitere Punkte sind aus Schorkopfs Sicht verfassungsrechtlich problematisch. Für Schorkopf ergibt sich daraus, dass der Bundestag dem Änderungsvertrag mit Zweidrittelmehrheit zustimmen muss.
Dies schätzte der Frankfurter Staats- und Europarechtler Stefan Kadelbach anders ein. Er bescheinigte der ESM-Reform, dass sie sowohl europa- als auch verfassungsrechtlich unbedenklich sei. Für die einzelnen Gesetzesbeschlüsse sei daher auch keine Zwei-Drittel-Mehrheit erforderlich.