Sachverständige uneins bei Terrorismusstrafrecht
Berlin: (hib/MWO) Mit dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Umsetzung der EU-Richtlinie 2017/541 zur Terrorismusbekämpfung und zur Anpassung des Strafrahmens bei geheimdienstlicher Agententätigkeit (21/3191) beschäftigte sich der Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz in einer öffentlichen Anhörung am Mittwoch, 14. Januar 2026. Mit dem Entwurf reagiert die Bundesregierung auf Rügen der Europäischen Union hinsichtlich der Umsetzung der Richtlinie.
Deutschland sei im Bereich der Terrorismusbekämpfung gut aufgestellt, schreibt die Bundesregierung im Entwurf, die Europäische Union habe gleichwohl Defizite in der Umsetzung der Richtlinie gerügt. Mit dem Entwurf würden die Rügen - sofern nachvollziehbar - unter Wahrung der deutschen Strafrechtssystematik ausgeräumt. Unter anderem soll die Definition terroristischer Straftaten präzisiert werden, und es sollen neue Straftatbestände eingeführt werden. Der Entwurf war bei den Sachverständigen umstritten.
Simon Henrichs, Bundesanwalt beim Bundesgerichtshof, begrüßte, dass mit dem Entwurf Strafbarkeitslücken im Vorfeld terroristischer Straftaten geschlossen werden sollen. Er halte es für sachgerecht und geboten, dass die Richtlinie möglichst konkret und genau in deutsches Recht umgesetzt wird. Der Entwurf entspreche diesem Anliegen umfassend. Die Anpassung der strafprozessualen Regelungen entspreche einem dringenden Bedürfnis der Praxis, betonte Henrichs in seiner schriftlichen Stellungnahme. Im Bereich des Terrorismus und der Spionage sei die Ermittlung von Straftaten ohne verdeckte strafprozessuale Ermittlungsmaßnahmen nicht möglich. Henrichs zufolge führen die geplanten Gesetzesänderungen zu einem erhöhten Personalbedarf bei den Strafverfolgungsbehörden. Der Experte war auf Vorschlag der SPD-Fraktion zur Anhörung eingeladen worden.
Für den Richter am Bundesgerichtshof Marcus Köhler, der ebenfalls für die SPD-Fraktion teilnahm, sind die Strafrechtsänderungen infolge der Richtlinie weitgehend unausweichlich, wolle man nicht einen Konflikt mit der Europäischen Kommission eingehen. Er halte den Gesetzentwurf für sinnvoll, auch was das Strafprozessrecht angeht, um terroristischen Bedrohungen möglichst frühzeitig zu begegnen. Es bestehe aber aus Gründen der Normenklarheit Anlass, punktuell Nachbesserungen zu erwägen, so Köhler in seiner Stellungnahme. Dies betreffe die Aufzählung der als terroristischen Straftaten einzuordnenden Delikte, die gesetzliche Normierung der vom Bundesgerichtshof entwickelten restriktiven Auslegung des subjektiven Tatbestandes sowie die Erfassung gefährlicher Werkzeuge.
Yasemin Tüz, Oberstaatsanwältin beim Bundesgerichtshof, die für den Deutschen Richterbund sprach, wies in ihrer Stellungnahme ebenfalls auf die Schließung von drohenden Strafbarkeitslücken bei schwerwiegenden Straftaten hin. Dies rechtfertige eine Ausweitung der Strafbarkeit, führe aber, wie schon Henrichs dargelegt hatte, zu weitergehenden Belastungen in der Justiz, deren hinreichende Berücksichtigung zweifelhaft erscheine. Es sei ein Anstieg der Bedrohung durch nachrichtendienstliche Tätigkeit verschiedener Staaten zu beobachten, dem die Anhebung des Strafrahmens gerecht werde. Tüz war von der CDU/CSU-Fraktion für die Anhörung vorgeschlagen worden.
Für die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen nahm Mark Zöller von der Ludwig-Maximilians-Universität München an der Anhörung teil. Schwachpunkt des für ihn durchaus nachvollziehbaren Gesetzentwurfs sei, dass er über die ohnehin schon uferlosen Vorgaben der Terrorismusbekämpfungsrichtlinie hinausgehe, sagte Zöller. Auch mit noch so extensiven Vorfeldtatbeständen allein sei das Problem des Terrorismus nicht zu lösen. In seiner Stellungnahme sieht er eine Verschärfung des Strafrechts im Vorfeld skeptisch. „Je weiter ... die Strafbarkeit in das Vorfeld der eigentlichen Tatbegehung verlagert wird, umso größer ist für den Deutschen Bundestag das Risiko einer Verfassungswidrigkeit der Strafnorm“, führt Zöller aus.
Der für die Unionsfraktion eingeladene Staatsanwalt beim Bundesgerichtshof Wolfgang Nettersheim kritisierte ebenfalls, dass die vorgesehene Ausweitung der Strafbarkeiten im Terrorismusstrafrecht im Bestreben einer möglichst genauen Umsetzung der Vorgaben weit über das Ziel einer verhältnismäßigen, dem Ultima-ratio-Gedanken verpflichteten Strafgesetzgebung hinausgehe. Die Zielsetzung, letztlich alle denkbaren Handlungen, die auch nur entfernt in Verbindung mit terroristischen Aktivitäten stehen, unter Strafe zu stellen, erscheine verfehlt, erklärte Nettersheim in seiner Stellungnahme. Der Entwurf, der durchaus begrüßenswerte Änderungen enthalte, sollte daher auf ein vertretbares Maß zurückgeführt werden, auch wenn damit das Risiko eines Vertragsverletzungsverfahrens in Kauf genommen würde.
Andreas Schmidtke, Richter am Oberlandesgericht Düsseldorf, der ebenfalls für die Unionsfraktion teilnahm, erklärte, der Entwurf sei gegenüber dem Vorschlag der vorigen Bundesregierung erheblich verbessert und insgesamt ausdrücklich zu begrüßen. Allerdings seien bei der Umsetzung verfassungsrechtliche Grenzen in den Blick zu nehmen, die eine stärkere tatbestandliche Konturierung zumindest nahelegen. Zwar würden mit der Ausweitung der Vorfeldkriminalisierung die Grenzen der Legitimität staatlichen Strafens erreicht, heißt es in Schmidtkes Stellungnahme. Diese würden jedoch - bezogen auf die Umsetzung der Richtlinie Terrorismus - angesichts des erheblichen Gewichts einer effektiven Terrorismusbekämpfung nicht überschritten.
Der Berliner Rechtsanwalt Lukas Theune, der von der Fraktion Die Linke vorgeschlagen wurde, ging in seiner Stellungnahme ebenfalls auf die Verhältnismäßigkeit ein. Der Bundestag habe zwar die EU-Richtlinie umzusetzen. Nichtsdestotrotz stehe „die Verfassungsgemäßheit des Entwurfs in Teilen auf tönernen Füßen“. Dabei sei zu berücksichtigen, dass sich der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine eindeutigen Maßstäbe für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit strafrechtlicher Normen entnehmen ließen, die wie im Entwurf präventiv teilweise weit im Vorfeld eigentlicher Rechtsgutverletzungen angesiedelte Handlungen pönalisierten. Dabei ließen sich der verfassungsrichterlichen Judikatur auf dem Feld der Gefahrenabwehr womöglich Grenzen entnehmen.
Mit dem Gesetz sollen unter anderem das Reisen zu terroristischen Zwecken unter Strafe gestellt und Vorschriften zur Terrorismusfinanzierung erweitert werden. Außerdem soll der Katalog terroristischer Straftaten um verschiedene Delikte wie gefährliche Körperverletzung und die Vorbereitung von Explosionsverbrechen ergänzt werden. Zudem wird die Versuchsstrafbarkeit für bestimmte Handlungen eingeführt.
In Reaktion auf die Veränderung der geopolitischen Gefährdungslage soll die strafrechtliche Verfolgung von Angriffen gegen die äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gestärkt werden. Dazu ist eine Anpassung der Strafnorm zur geheimdienstlichen Agententätigkeit geplant. Ferner plant die Bundesregierung, die Strafbarkeit im Vorfeld von Terrorangriffen auf Fälle auszuweiten, „in denen der Täter den Anschlag mit Alltagsgegenständen zu begehen plant“. Dies geschehe vor dem Hintergrund, „dass bei den Anschlägen in jüngerer Zeit vermehrt Fahrzeuge oder Messer genutzt wurden“, heißt es zur Begründung.
Der Bundesrat macht in seiner Stellungnahme diverse Vorschläge zu dem Gesetzentwurf. Unter anderem schlägt die Länderkammer vor, auch das Auskundschaften eines Anschlagsziels als Vorbereitung einer terroristischen Straftat unter Strafe zu stellen. In ihrer Gegenäußerung schreibt die Bundesregierung, dass sie diesen Vorschlag im weiteren Gesetzgebungsverfahren prüfen wolle.
Den Vorschlag, auch die „leichtfertige Terrorismusfinanzierung“ unter Strafe zu stellen, lehnt die Bundesregierung hingegen ab. Das Vorsatzerfordernis sei zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geboten, schreibt die Bundesregierung. Auch einen Vorschlag der Länder bezüglich gerichtlicher Zuständigkeiten bei Staatsschutzsachen gegen Jugendliche und Heranwachsende lehnt die Bundesregierung ab.