Die Bundesregierung will die Absicherung von deutschem Zivilpersonal beim Einsatz für internationale Einrichtungen in Kriseneinsätzen („Sekundierung“) verbessern und hat dazu am Donnerstag, 16. Februar 2017, einen Gesetzentwurf zur Regelung von Sekundierungen im Rahmen von Einsätzen der zivilen Krisenprävention (18/11134) vorgelegt, der vom Bundestag nach erster Lesung zur federführenden Beratung an den Auswärtigen Ausschuss überwiesen wurde.

Anträge der Opposition

Ebenfalls in erster Lesung beraten und an den Auswärtigen Ausschuss zur federführenden Beratung überwiesen wurden zwei Anträge der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen und ein Antrag der Linken. Der eine Antrag der Grünen trägt den Titel „Zivile Krisenprävention und Friedensförderung stärken – Neue Lösungsansätze erarbeiten und umsetzen“ (18/11174); der andere heißt „,Group of friends’ für Konfliktprävention im Rahmen der Vereinten Nationen“ (18/11175). Die Linke plädiert „für eine aktive zivile Friedenspolitik“ (18/11166).

Wie es in dem Gesetzentwurf der Bundesregierung heißt, ist die im Wege der so genannten Sekundierung gewährte soziale Absicherung von Zivilpersonal, das die Bundesrepublik Deutschland für internationale Einsätze zur zivilen Krisenprävention bereitstellt, bislang im Sekundierungsgesetz von 2009 geregelt. Das Gesetz habe erstmals einen verbindlichen Rahmen für die soziale Absicherung dieser sekundierten Personen geschaffen. Zugleich habe die seither geübte Praxis Nachbesserungsbedarf aufgezeigt.

Nachbesserungsbedarf bei sozialer Absicherung    

So biete die soziale Absicherung den sekundierten Personen weder den nötigen Anreiz für eine Tätigkeit, noch sei die Zahlung einer Aufwandsentschädigung nach dem Sekundierungsgesetz alter Fassung mit einer ausreichenden Rechtssicherheit und Klarheit ausgestattet. Insbesondere entspreche die Zahlung einer Aufwandsentschädigung statt eines Arbeitsentgelts nicht mehr dem aktuellen internationalen Stand der Professionalisierung internationaler Krisenprävention, so die Regierung. 

Daneben berge das Prinzip der weitgehenden Eigenverantwortung der Fachkräfte nach dem Sekundierungsgesetz alter Fassung bei Vorsorge gegen Krankheit und für die Altersvorsorge die Gefahr, dass im Schadensfall keine angemessene Absicherung von Sekundierten und ihren Familienangehörigen bestehe. Eine Steigerung oder auch nur die Beibehaltung der Anzahl an Sekundierten von derzeit rund 160 Personen jährlich könnten nach der aktuellen Rechtslage und in Vorausschau auf den demographischen Wandel ohne ein neues Sekundierungsgesetz nicht erreicht werden.

Vertragsverhältnis als Grundlage

Durch eine Neufassung des Sekundierungsgesetzes sollen laut Regierung die Regelungen der sozialen Absicherung und der Vergütung der sekundierten Personen verbessert und Effizienzgewinne erzielt werden. Das neu gefasste Gesetz sieht als Grundlage der Sekundierung ein Vertragsverhältnis zwischen einer sekundierenden Einrichtung (der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch ein Bundesministerium, oder einem Dritten mit Erlaubnis eines Bundesministeriums) und der sekundierten Person vor, dessen Voraussetzungen und Mindestinhalt gesetzlich geregelt werden.

Dabei kann die sekundierende Einrichtung wählen, ob sie einen Arbeitsvertrag oder einen Sekundierungsvertrag schließt. Für beide Vertragstypen gelten gleiche Vorschriften in Bezug auf die Altersvorsorge, die Absicherung gegen Risiken von Krankheit und Pflegebedürftigkeit und sonstige Haftungsrisiken. Zusätzliche Leistungen an die Sekundierten, Reisekosten sowie die Einbeziehung in den Schutzbereich der Arbeitsförderung (Arbeitslosenversicherung) werden für beide Vertragstypen geregelt.

Zur Erhaltung der Flexibilität und vor allem für kurze Einsätze wie Kurzzeitwahlbeobachtungen sollen neben den Arbeitsverträgen mit Arbeitsentgelt auch Sekundierungsverträge erhalten bleiben, die zusätzliche vertragliche Leistungen enthalten können. Eine Aufwandsentschädigung nach altem Recht ist nicht mehr vorgesehen. Durch die Entrichtung eines Arbeitsentgelts an den Sekundierten mit Arbeitsvertrag sollen nicht nur seine Aufwendungen, sondern auch seine Zeit und Leistung, die er für die Tätigkeit aufbringt, bezahlt werden. (nal/16.02.2017)

Der Unterausschuss „Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln“ des Auswärtigen Ausschusses befasste sich in seiner Sitzung am Montag, 20. März 2017, mit der Neufassung des sogenannten Sekundierungsgesetzes (18/11134) – „ein wichtiges Thema, das Anlass zur Freude bietet“, wie die Unterausschussvorsitzende Dr. Franziska Brantner (Bündnis 90/Die Grünen) in ihren einleitenden Worten betonte.

Sekundierungsgesetz regelt Absicherung ziviler Experten

Das Sekundierungsgesetz regelt die soziale Absicherung ziviler Expertinnen und Experten bei Friedenseinsätzen internationaler Organisationen wie der Europäischen Union, der Vereinten Nationen, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) oder der Nato.

Mit der Neufassung soll die rechtliche und soziale Absicherung der zivilen Mitarbeiter in Friedensmissionen weiter verbessert werden.

ZIF wird zur vollwertigen Entsendeorganisation

Dass dies mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf gelungen ist, darin waren sich die Experten in der Anhörung einig. Ekkehard Brose vom Auswärtigen Amt hob insbesondere die gestärkte Rolle des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) hervor. Mit der Gesetzesreform werde eine weitere Professionalisierung des ZIF angestrebt, indem es zu einer vollwertigen Entsendeorganisation gemacht werde.

Darüber hinaus steigere die gesetzliche Neuregelung die Attraktivität des Arbeitsfeldes Zivile Krisenprävention für Fachkräfte: die Bezahlung werde an die des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst (TVöD) angelehnt, die Sozialleistungen würden verbessert und auch familiäre Situationen würden stärker berücksichtigt.

Verbesserungspotenzial bei Einzelfragen

Kristian Brakel von der Interessengemeinschaft ExpertInnen für zivile Krisenprävention (IGEK) lobte zuallererst die Schnelligkeit des Reformprozesses. Darüber hinaus unterstrich er, dass die Verbesserungen, die der Gesetzesentwurf im sozialen Bereich vorsehe (beispielsweise der Anspruch auf Arbeitslosengeld), ein großer Fortschritt sei.

Brakel sah aber auch noch Verbesserungspotenzial. So seien beispielsweise Besteuerungsfragen noch ungeklärt, die durch untergesetzliche Regelungen konkretisiert werden müssten: Welche Finanzbehörde ist für die zivilen Einsatzkräfte zuständig?, Welche Lohnbestandteile müssten wie versteuert werden?. Auch leuchte es ihm nicht ein, warum der Entwurf explizit die Anwendung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) ausschließe.

Nachholbedarf bei Familienfreundlichkeit

Den größten Nachholbedarf sah Brakel allerdings in Sachen Familienfreundlichkeit. So sollte es mehr Unterstützung bei der Mitführung der Familien in als sicher geltende Einsatzgebiete geben. Bei Umzugsleistungen für die Wohnsitzverlagerung der zivilen Helfer wünschte sich Brakel auch eine konkretere Ausgestaltung der Angemessenheitsklauseln, die das neue Gesetz vorsehe.

Schlussendlich wies Brakel noch darauf hin, dass die Regelungen für eine Interessenvertretung der Sekundierten – aktuell ist eine Ombudsstelle vorgesehen, an die sich die Sekundierten wenden können – nur eine Übergangslösung hin zu einer „echten“ Interessenvertretung im Sinne eines Personal- oder Betriebsrates sein könne.

International tragfähige Lösung

Auf die Kritikpunkte angesprochen, verteidigte Ekkehard Brose den Ausschluss des AÜG. Auf den ersten Blick passe dieses Gesetz vielleicht auf die Situation der Sekundierten, da es hier auch um eine Beziehung mit Bezügen zu drei Parteien gehe (ziviler Experte, Arbeitgeber, internationale Organisation). Allerdings enthalte das AÜG Rechtsfolgen, die auf internationaler Ebene nicht passten und von den Organisationen und Missionen nicht akzeptiert würden.

Im Hinblick auf konkretere Ausgestaltungen bei Unterstützungsleistungen für Sekundierte verwies Brose auf die Ermächtigungen für untergesetzliche Regelungen. Hier müsse auch die praktische Auslegung der Normen helfen. Franziska Brantner wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Abgeordneten im Rahmen der noch anstehenden Plenardebatte einiges an praktischer Auslegungshilfe geben könnte, da die Materialien des Gesetzgebers zur Gesetzesauslegung als erstes herangezogen würden.

Ein Schritt in Sieben-Meilen-Stiefeln

Auch Dr. Almut Wieland-Karimi vom Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) begrüßte das Gesetzesvorhaben. Es sei ein Schritt in Sieben-Meilen-Stiefeln nach vorn. Die Arbeitsbedingungen und die soziale Absicherung für sekundierte Experten würden nachhaltig verbessert. Das ZIF, das als Arbeitgeber für Sekundierte eine zentrale Rolle spiele, gewinne an Attraktivität für potenzielle Bewerber.

Auf die von Kristian Brakel aufgeworfenen Fragen nach der ungeklärten Besteuerungspraxis entgegnete Wieland-Karimi, dass die Besteuerungsfrage durch die Anlehnung an den  zumindest für das Grundgehalt geklärt sei. Bei den Zulagen gebe es noch Klärungsbedarf, ob und wie diese zu versteuern sind. In Sachen Familienfreundlichkeit verwies sie auf den Familienzuschlag und einen Mietzuschuss, der für Sekundierte in familiären Situationen vorgesehen sei. Ansonsten würden Unterstützungsleistungen von der Antwort auf die Frage nach Haushaltsmitteln abhängen.

Reform soll Grundlage der Sekundierung neu regeln

Unter „Sekundierung“ wird laut Sekundierungsgesetz die Unterstützung einer Person verstanden, die „im Interesse der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen eines internationalen Einsatzes zur zivilen Krisenprävention … bei einer internationalen, supranationalen oder ausländischen staatlichen Einrichtung … tätig wird“.

Mit der Gesetzesreform soll als Grundlage der Sekundierung nun ein Vertragsverhältnis zwischen einer sekundierenden Einrichtung (beispielsweise die Bundesrepublik Deutschland) und der sekundierten Person (ziviler Experte, zivile Expertin) geschlossen werden, dessen Voraussetzungen und Mindestinhalt gesetzlich geregelt werden. Der Arbeitsvertrag soll der Standardfall zwischen den Parteien sein. In Ausnahmefällen, zum Beispiel bei kürzeren Wahlbeobachtungsmissionen, soll die sekundierende Einrichtung auch einen Sekundierungsvertrag schließen dürfen.

Absicherung gegen Haftungsrisiken

Für beide Vertragstypen sollen gleiche Vorschriften im Hinblick auf Altersvorsorge, Absicherung gegen Krankheit, Pflegebedürftigkeit und sonstige Haftungsrisiken gelten. Zusätzliche Leistungen wie Reisekosten oder Arbeitslosenversicherung sollen für beide Vertragstypen geregelt werden. Eine Aufwandsentschädigung nach altem Recht ist nicht mehr vorgesehen. Durch die Zahlung eines Arbeitsentgelts an den Sekundierten mit Arbeitsvertrag sollen nicht nur seine Aufwendungen, sondern auch seine Zeit und Leistung bezahlt werden.

Als sekundierende Einrichtung sollen auch Dritte agieren können, der Gesetzentwurf sieht eine entsprechende Erlaubnismöglichkeit vor. In der Praxis soll dem ZIF, dessen alleinige Gesellschafterin die Bundesrepublik ist, die Sekundierung durch das Auswärtige Amt erlaubt werden. Bei der Rekrutierung pensionierter Polizisten soll sich das ZIF mit dem Bundesinnenministerium abstimmen. (eb/21.03.2017)

Liste der geladenen Sachverständigen

• Kristian Brakel, Interessengemeinschaft ExpertInnen für zivile Krisenprävention (IGEK)
• Dr. Almut Wieland-Karimi, Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF)