Regelungs­be­darf bei Rüstungs­produk­tion im Aus­land um­stritten

Hat sich im deutschen Ausfuhrrecht des Rüstungssektors angesichts zunehmender globaler wirtschaftlicher Verflechtung eine Regelungslücke aufgetan oder nicht? Wie soll der Gesetzgeber mit dem Bereich der sogenannten „technischen Unterstützung“ durch deutsche Mitarbeiter in Rüstungsproduktionsstätten deutscher Unternehmen im Ausland umgehen? Der bestehende Rechtsrahmen decke diese Fälle mit ab, so die Meinung eines Teils der sechs geladenen Sachverständigen in einer öffentlichen Anhörung des Unterausschusses „Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung“ am Mittwoch, 31. Januar 2019, unter dem Vorsitz von Matthias Höhn (Die Linke). Das geltende Recht erfasse solche Fälle nicht mehr und müsse angepasst werden, so dagegen das Plädoyer der anderen.

Gegenstand der Anhörung des Unterausschusses des Auswärtigen Ausschusses war ein Antrag der Fraktionen Die Linke und Bündnis 90 /Die Grünen mit dem Titel „Genehmigungspflicht für die technische Unterstützung von Rüstungsproduktion im Ausland einführen“ (19/2697). Er zielt darauf ab, eine Regelungslücke zu schließen und die Meldepflicht an die zuständige Behörde, das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Bafa), auf den Bereich der technischen Unterstützung auszudehnen.

„Den geltenden Rechtsrahmen ausschöpfen“

„Bevor wir Neuregelungen schaffen, sollten wir den geltenden Rechtsrahmen ausschöpfen“, und der sei ausreichend, sagte Dr. Jörg Hartmann vom Export Compliance, Legal & Compliance Department des Unternehmens Airbus Defence & Space. Er könne keine Regelungslücke im deutschen Ausfuhrrecht für Rüstungsgüter erkennen.

Der von den Antragstellern anvisierte Bereich betreffe den Bereich der technischen Unterstützung, also des Transfers von Spezialistenwissen in den Köpfen von Mitarbeitern, Experten, Wissenschaftlern – also Wissen, das nicht in Form von physischen Unterlagen außer Landes geschafft werde, erläuterte Hartmann.

Es sei allerdings ein Mythos, dass gewissermaßen in einer ungeregelten rechtlichen Grauzone ein massiver Wissenstransfer ohne Dokumente stattfinde. 

Zum Aufbau einer Rüstungsproduktion bedürfe es stets der Blaupausen – kein Mitarbeiter könne so viel auswendig lernen und allein im Kopf mit sich führen. Irgendwann müsse auch der klügste Ingenieur auf Unterlagen zurückgreifen – und solche Dokumente seien nach geltendem Recht genehmigungspflichtig. So sei die „technische Unterstützung“ in den meisten Fällen als Untergruppe von Technologie, technischer Kontrolle, zu sehen, und damit könne das bestehende Rüstungskontrollregime umgehen.

„Eine entscheidende Regelungslücke“

Dem widersprach der frühere Präsident des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle,  Dr. jur. Arnold Wallraff. Der Grad der weltwirtschaftlichen Verflechtung sei mittlerweile auch im Bereich der Rüstungsindustrie sehr weit fortgeschritten. Viele mittelständische Unternehmen aus Deutschland hätten im Ausland Töchter gegründet, Mitarbeiter wechselten dorthin. Es könne ja sein, dass eine Firma eine Lizenz in einem bestimmten Land erworben habe.  Ein Ingenieur werde dann zur Produktentwicklung dorthin geschickt. 

Für ein Tochterunternehmen oder Joint Venture ergebe sich dadurch oft ein gewaltiger Entwicklungssprung. Ein ganz normaler Fall sei das heutzutage. „In unserem geltenden Exportrecht ist das aber nicht erfasst“, so Wallraff, es bestehe eine „entscheidende Regelungslücke“. Es gehöre zum unternehmerischen Handeln, in solche noch nicht geregelten Bereiche vorzustoßen.

„Kontrolle der Wissensträger verankern“

Dem politisch nicht gewollten Wissens- und Technologietransfer in Form der technischen Unterstützung könne der Gesetzgeber aber durch Änderungen der Außenwirtschaftsverordnung beikommen, indem man dort eine entsprechende Kontrolle der Beschäftigten als Wissensträger, die ins Ausland gehen, verankere. Als Normadressaten deutscher Gesetze kämen freilich nur Deutsche und Inländer in Betracht.

Wallraff gab zu bedenken dass der Markt für Rüstungsgüter eine wirtschaftliche Besonderheit darstelle. „Wir reden über letale Produkte. Das ist ein spezifischer Markt.“ Die Herstellung und Existenz von Waffensystemen beruhe in den meisten Fällen auf einer staatlichen Entscheidung. Dieser Wirtschaftsbereich stehe in einem außen- und sicherheitspolitischen Kontext.

„Politik muss Klarheit schaffen“

Dr. Christian Mölling, stellvertretender Direktor des Forschungsinstituts der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), riet den Abgeordneten, bei der sehr speziellen Fragestellung einer gesetzlichen Erfassung von technischer Unterstützung deutscher Mitarbeiter in ausländischen Unternehmensteilen den weiteren sicherheitspolitischen Zusammenhang nicht aus den Augen zu verlieren und in einem ersten Schritt einen konzeptionellen Überbau zu schaffen, der dem „Spannungsbogen zwischen Friedensgebot und Landesverteidigung“, eingebettet in Bündnisse, und mit entsprechender Rüstungsindustrie Rechnung trage.

Die Politik sei gefragt, Klarheit darüber schaffen, welche Rüstungspolitik Deutschland eigentlich betreiben wolle, und müsse gesetzgeberische Details genauso wie Einzelfallentscheidungen vor diesem Hintergrund abwägen.

Sollte ein Gesetz, das, wie im vorliegenden Antrag gefordert, alle Facetten von Rüstungsexporten unter Genehmigungsvorbehalt durch das Bafa stellt, die Versorgungssicherheit des Landes oder die Einsatzbereitschaft der Bundeswehr gefährden, wäre es sicher nicht zustimmungsfähig, sagte Mölling.

Zu dem großen Ganzen gehört nach seinen Worten auch, dass Deutschland seine internationalen Partner einbezieht und nicht im nationalen Alleingang handelt. Seit Jahrzehnten arbeite man daran, Partnerschaften innerhalb der Nato und auf europäischer Ebene zu vertiefen. Dazu zähle auch der Bereich der Rüstungskooperation: „Rüstungsexport beinhaltet Chancen und Risiken.“

„Größer werdende Regelungslücke“

Eine größer werdende Regelungslücke sieht Dr. jur. Christian Schliemann, Legal Advisor beim European Center for Constitutional and Human Rights e.V. (ECCHR). Ein Rüstungskontrollregime müsse den sich wandelnden internationalen Unternehmensstrukturen und -verflechtungen Rechnung tragen, sonst verfehle es seinen Zweck.

Die technische Unterstützung zum Aufbau von Produktionskapazitäten im Ausland werde von den aktuellen deutschen Gesetzen nicht voll erfasst. Der Aufbau von Tochterfirmen im Ausland unterliege keinem Genehmigungsvorbehalt. Es finde eine unkontrollierte Verlagerung von Rüstungsproduktion ins Ausland statt.  Daher bedürfe es einer Anpassung des geltenden Rechts. 

Eine Tätigkeit deutscher Staatsangehöriger in Produktionsstandorten für Rüstungsgüter im Ausland müssten genehmigungspflichtig gemacht werden. Dazu ließe sich an das Personalitätsprinzip des Staates anknüpfen. Auch um den Sorgfaltspflichten von Staat und Unternehmen  zur Beachtung der Menschenrechte nachzukommen, sei eine Ausweitung der Rüstungskontrolle auf die Bereiche technische Unterstützung und Investitionen in Tochterfirmen und Joint Ventures ein wesentlicher Schritt, erklärte Schliemann. (ll/31.01.2019)

Liste der geladenen Sachverständigen

• Dr. Christian Mölling, stellvertretender Direktor des Forschungsinstituts, Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP)
• Otfried Nassauer, Leiter des Berlin Information Center for Transatlantic Security (BITS)
• Dr. Jörg Hartmann, LL.M., Head of Export Compliance, Legal & Compliance Department, Airbus Defence and Space
• Dr. jur. Arnold Wallraff, Präsident des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) a. D.
• Dr. iur. Christian Schliemann, Legal Advisor, European Center for Constitutional and Human Rights e.V. (ECCHR)
• Roland Landenberger, Geschäftsführer, Roland Landenberger Beratungs GmbH