Der Bundestag hat am Donnerstag, 17. Januar 2019, erstmals über den Entwurf der Bundesregierung für ein neuntes Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes (19/6334, 19/6926) debattiert. Darin werden Maßnahmen zur Überwachung angeordneter Fahrverbote wegen Überschreitung der Grenzwerte bei Stickstoffdioxidemissionen geplant. Vorgesehen ist, dass Verkehrsüberwachungsbehörden auf die Daten des Zentralen Fahrzeugregisters zugreifen können, um fahrzeugindividuell anhand der dort gespeicherten technischen Daten über das Fahrzeug die Einhaltung der Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverbote überprüfen zu können. Der Entwurf wurde zur federführenden Beratung an den Verkehrsausschuss überwiesen.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Dazu plant die Bundesregierung die Aufnahme des Paragrafen 63c in das Straßenverkehrsgesetz. Er sieht vor, dass die zuständigen Landesbehörden spezielle Daten für Kontrollen „auch automatisiert erheben, speichern und verwenden“ dürfen. Dazu gehören der Vorlage zufolge „das Kennzeichen des Fahrzeugs oder der Fahrzeugkombination, die in einem Gebiet mit Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverboten am Verkehr teilnehmen“, die „für die Berechtigung zur Teilnahme am Verkehr in Gebieten mit Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverboten erforderlichen Merkmale des Fahrzeugs oder der Fahrzeugkombination“, das „Bild des Fahrzeugs und des Fahrers“ sowie „den Ort und die Zeit der Teilnahme am Verkehr im Gebiet mit Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverboten“.

Die Behörden sollen zudem die Möglichkeit erhalten, für ein bestimmtes Fahrzeug anhand des Fahrzeugkennzeichens die Fahrzeugdaten beim Zentralen Fahrzeugregisters abzurufen, um auf Basis dieser Daten einen Vergleich mit der Reichweite der angeordneten Verkehrsbeschränkung oder des Verkehrsverbotes vorzunehmen. Diese Datenverarbeitung soll es ermöglichen, Bußgeldverfahren gegen Personen einzuleiten, die mit Fahrzeugen in den betreffenden Gebieten am Verkehr teilgenommen haben, für die eine Verkehrsbeschränkung oder ein Verkehrsverbot galt, schreibt die Regierung. Die Verfolgung von Verstößen gegen andere straßenverkehrsrechtliche Vorschriften, wie etwa gegen die Gurtanlegepflicht, ist laut Regierung von der Neuregelung nicht erfasst.

In dem Gesetzentwurf ist für die erhobenen Daten eine „absolute Löschungsfrist von sechs Monaten“ vorgesehen. Diese Frist sei ausreichend, um im Rahmen der fachlichen Prüfung festzustellen, ob das Fahrzeug zur Teilnahme am Verkehr im Gebiet mit Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverboten berechtigt oder nicht berechtigt ist. Unverzüglich zu löschen seien die Daten, „sobald feststeht, dass das Fahrzeug berechtigt ist, am Verkehr im Gebiet mit Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverboten teilzunehmen“ sowie bei Verstoß gegen das Fahrverbot „nach der Übermittlung an die für die Verfolgung von diesbezüglichen Ordnungswidrigkeiten zuständige Verwaltungsbehörde, heißt es in dem Gesetzentwurf.

Bedenken des Bundesrates

Gegen den Gesetzentwurf bestehen erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken, schreibt der Bundesrat in seiner Stellungnahme (19/6926) Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 (Aktenzeichen: 1 BvR 2074/05 und 1 BvR 1254/07) greife die automatisierte Kennzeichenerfassung in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ein, wenn die erfassten Daten nicht unverzüglich wieder gelöscht werden. Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung seien zwar grundsätzlich möglich, sie dürften jedoch nicht anlasslos erfolgen und müssten auf einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage basieren.

Für die automatisierte Erfassung von Autokennzeichen verlange Karlsruhe konkrete Gefahrenlagen oder allgemein gesteigerte Risiken von Rechtsgutgefährdungen oder -verletzungen. Das Ausmaß der Anforderungen richte sich nach der Intensität des Grundrechtseingriffs. Der vorliegende Gesetzentwurf ermögliche ohne vorherige Festlegung und Beschränkung auf besonders gefährdete Bereiche die weiträumige Aufstellung und Nutzung von automatisierten Kennzeichenlesegeräten. Vorgesehen sei nicht nur ein Abgleich des Halters und der Fahrzeugdaten, sondern auch die Anfertigung eines Bildes des Fahrers. Die Regelung erfasst unterschieds- und anlasslos alle Fahrer und Fahrzeuge, die sich – rechtmäßig oder rechtswidrig – innerhalb von für bestimmte dieselbetriebene Fahrzeuge beschränkten Strecken oder Zonen bewegen.

Automatisch erfasste Halter- und Fahrerdaten

Dabei sei nicht hinreichend sichergestellt, schriebt die Länderkammer, dass die automatisch erfassten Halter- und Fahrerdaten unverzüglich ausgewertet werden und dass sie in Fällen, in denen eine für bestimmte Dieselfahrzeuge beschränkte Strecke oder Zone rechtmäßig befahren wird, unverzüglich, spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden. Darüber hinaus stoße die vorgesehene Löschungsfrist von sechs Monaten mit Blick auf den rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf Bedenken. Diese Fristsetzung gehe erheblich über die einschlägige Verjährungsfrist von drei Monaten für Verkehrsordnungswidrigkeiten hinaus. Die Daten könnten bis zu diesem Zeitpunkt aufgehoben werden, es sei denn, die Berechtigung, den Ort zu befahren, werde positiv festgestellt. Dies lasse es ohne weitere Regelungen zur Zweckbindung in unverhältnismäßiger Weise zu, Daten von Autofahrern auf Vorrat zu erheben und zu speichern, heißt es in der Stellungnahme.

Aus Sicht der Bundesregierung wahrt der Gesetzentwurf das geltende Datenschutzrecht, heißt es in der Gegenäußerung der Bundesregierung. Um den geäußerten Bedenken jedoch entgegenzukommen und die Rechtsklarheit zu steigern, empfiehlt sie, die im Gesetzentwurf angelegten datenschützenden Regelungen deutlicher herauszuarbeiten und an einigen Stellen zu schärfen. (hau/17.01.2019)

Die von der Bundesregierung geplanten Maßnahmen zur Überwachung angeordneter Fahrverbote wegen Überschreitung der Grenzwerte bei Stickstoffdioxidemissionen sind unter Experten umstritten. Das wurde während einer öffentlichen Anhörung des Verkehrsausschusses unter Vorsitz von Daniela Kluckert (FDP) am Mittwoch, 20. Februar 2019, deutlich. Der von der Regierung vorgelegte Gesetzentwurf (19/6334) sieht vor, dass Verkehrsüberwachungsbehörden auf die Daten des Zentralen Fahrzeugregisters zugreifen können, um fahrzeugindividuell anhand der dort gespeicherten technischen Daten über das Fahrzeug die Einhaltung der Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverbote überprüfen zu können.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Dazu plant die Bundesregierung die Aufnahme des Paragrafen 63c in das Straßenverkehrsgesetz. Darin ist vorgesehen, dass die zuständigen Landesbehörden stichprobenartig spezielle Daten für Kontrollen „auch automatisiert, erheben, speichern und verwenden“ dürfen. Die Daten, zu denen das Bild des Fahrers und des Fahrzeuges gehören, sollen maximal zwei Wochen gespeichert werden dürfen. Sie sollen auch ausschließlich für die Überprüfung von Verstößen gegen Fahrverbote genutzt werden dürfen.

Während der Anhörung ging es vor allem um die Frage, ob der mit dem Gesetzentwurf verbundene Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung verhältnismäßig ist und ob die Regelung praktikabel ist. Zugleich wurde kontrovers darüber diskutiert, ob statt des Vorhabens der Bundesregierung die Einführung einer Blauen Plakette – analog der Feinstaubplakette – zur Überwachung der Fahrverbote besser geeignet wäre.

„Keine Überwachung ins Blaue hinein“

Aus Sicht von Prof. Dr. Michael Brenner von der Friedrich-Schiller-Universität Jena ist das Vorhaben der Bundesregierung verfassungsgemäß. Entsprechende Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts seien eingehalten worden, urteilte der Verfassungsrechtler. Es erfolge „keine Überwachung ins Blaue hinein“. 

Zudem sei klar geregelt, dass das Verfahren nur dort Anwendung finden könne, wo es Fahrverbote gebe. Des Weiteren erfolgten die Kontrollen offen und stichprobenartig. Ein „milderes Mittel“, so Brenner sei nicht erkennbar. Eine Blaue Plakette etwa könne nur den Halter des Fahrzeugs, nicht aber den zu sanktionierenden Fahrer identifizieren, sagte er.

„Plakettenlösung erfordert Anhaltekontrollen“

Gegen eine Plakettenlösung sprach sich auch Patrick Kaiser vom Zentralverband Deutsches Kraftfahrzeuggewerbe (ZDK) aus. Eine solche Lösung erfordere Anhaltekontrollen, was zu Störungen des Verkehrsflusses und damit möglicherweise zu einer erhöhten Umweltbelastung führen könne. Grundsätzlich sei der ZDK „in guter Hoffnung“, dass Fahrverbote vor dem Hintergrund von Nachrüstungen und dem Flottenaustausch nicht gebraucht würden. Gebe es sie dennoch, müssten sie auch überwacht werden, sagte Kaiser. Der Gesetzentwurf sei dazu ein probates Mittel.

Michael Müller-Görnert vom Verkehrsclub Deutschland (VCD) sprach sich hingegen dafür aus, die „bewährte Kennzeichnungsverordnung zu erweitern“. Die mit der Feinstaubplakette gemachten Erfahrungen seien absolut positiv, sagte er. Eine Blaue Plakette würde die Überwachung der Fahrverbote erleichtern. Den Regierungsentwurf nannte Müller-Görnert ein „Kontroll-Verhinderungs-Gesetz“. Mit ihm entstehe ein erheblicher zusätzlicher bürokratischer Aufwand. Zudem werde das Anfertigen von Fotos unbeteiligter Personen auch vom Bundesdatenschutzbeauftragten Ulrich Kelber kritisch gesehen, sagte der VCD-Vertreter.

„Weiterer Baustein für eine Überwachungsinfrastruktur“

Mit einer Blauen Plakette würde nach Ansicht von Dr. Malte Engeler, Richter am Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht, weniger in die Rechte der Bürger eingegriffen als mit der geplanten automatisierten Überwachung. Mit dem Entwurf schaffe die Bundesregierung zudem „einen weiteren Baustein für eine Überwachungsinfrastruktur“, kritisierte er.

Thomas Kiel vom Deutschen Städtetag nannte die Möglichkeit des Datenabgleiches „gut und richtig“. Eine Abfrage beim Zentralen Fahrzeugregister reiche aber nicht aus, um zweifelsfrei zu ermitteln, wer die Fahrverbotszonen befahren dürfe und wer nicht. So seien in dem Register etwa ausländische Fahrzeugbesitzer nicht enthalten. Auch gebe das Register keine Auskunft darüber, ob ein Euro-4- oder Euro-5-Diesel möglicherweise nachgerüstet und damit zum Befahren der Zone befugt ist. Die von den Kommunen mit Ausnahmegenehmigungen ausgestatteten Fahrzeuge könnten mit diesem Datenabgleich ebenfalls nicht identifiziert werden, sagte Kiel.

„Gesundheitlichen Schutz stärker betonen“

ADAC-Vertreter Dr. Markus Schäpe sah diese Problematik ebenfalls. Vor der Abfrage beim Zentralregister müsse der Abgleich mit einer kommunalen Positivliste erfolgen, in der die Einfahrtberechtigten vermerkt sind, sagte er. Grundsätzlich ist das angedachte Verfahren aus seiner Sicht gerechtfertigt, auch wenn es nur um die Kontrolle und Ahndung einer Ordnungswidrigkeit gehe. Schließlich werde der gesundheitliche Schutz der Bevölkerung damit verfolgt. Dies, so der ADAC-Vertreter, müsse im Gesetz stärker betont werden.

Die technischen Möglichkeiten zur mobilen Kennzeichenüberwachung gebe es bereits, sagte Wolfgang Lang von der Vitronic Bildverarbeitungssysteme GmbH. Die Überwachung von Fahrverboten stelle lediglich die Erweiterung eines solchen Systems dar. Die Technik könne dafür auf die vorhandene Infrastruktur der Polizei aufgebaut werden, sagte Lang.

Bundesrat hat datenschutzrechtlichen Bedenken

Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme (19/6926) „erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken“ geltend gemacht. Die Länderkammer verweist auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts, wonach die automatisierte Kennzeichenerfassung in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung eingreift, „wenn die erfassten Daten nicht unverzüglich wieder gelöscht werden“. Der Gesetzentwurf ermögliche ohne vorherige Festlegung und Beschränkung auf besonders gefährdete Bereiche die weiträumige Aufstellung und Nutzung von automatisierten Kennzeichenlesegeräten. Vorgesehen sei nicht nur ein Abgleich des Halters und der Fahrzeugdaten, sondern auch die Anfertigung eines Bildes des Fahrers.

Die Regelung erfasse unterschieds- und anlasslos alle Fahrer und Fahrzeuge, die sich – rechtmäßig oder rechtswidrig – innerhalb von für bestimmte dieselbetriebene Fahrzeuge beschränkten Strecken oder Zonen bewegen, schreibt der Bundesrat. Dabei sei nicht hinreichend sichergestellt, dass die automatisch erfassten Halter- und Fahrerdaten sofort ausgewertet werden und dass sie in Fällen, in denen eine für bestimmte Dieselfahrzeuge beschränkte Strecke oder Zone rechtmäßig befahren wird, unverzüglich, spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden. Darüber hinaus stößt bei den Ländern die vorgesehene absolute Löschungsfrist von sechs Monaten mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf Bedenken.

Gegenäußerung der Bundesregierung

Aus Sicht der Bundesregierung wahrt der Gesetzentwurf in der vorgelegten Fassung durchaus das geltende Datenschutzrecht. Um den geäußerten Bedenken jedoch entgegenzukommen und die Rechtsklarheit zu steigern, sei es empfehlenswert, die im Gesetzentwurf bereits angelegten datenschützenden Regelungen „deutlicher herauszuarbeiten und an einigen Stellen zu schärfen“, heißt es in ihrer Gegenäußerung.

Die vorgeschlagene Präzisierung der „stichprobenartigen“ Kontrollen mache deutlich, „dass die entworfene Regelung keine flächendeckende Überwachung von Verkehrsverbotszonen ermöglicht“, schreibt die Regierung. Die absolute Löschfrist der erhobenen Daten soll laut der Vorlage auf zwei Wochen verkürzt werden, „selbst wenn die Verfolgung eines Verstoßes dadurch gehindert werden würde“. Dies sei in Abwägung mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung sachgerecht, urteilt die Bundesregierung. (hau/21.02.2019)

Liste der geladenen Sachverständigen

• Prof. Dr. Michael Brenner, Friedrich‐Schiller‐Universität Jena
• Dr. Malte Engeler, Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht
• Patrick Kaiser, Zentralverband Deutsches Kraftfahrzeuggewerbe e.V. (ZDK)
• Thomas Kiel, Deutscher Städtetag
• Michael Müller-Görnert, Verkehrsclub Deutschland (VCD) e.V.
• Dr. Markus Schäpe, ADAC e.V.