Reform der Parteien­finanzierung von 2018 verfassungswidrig

Die Erhöhung des jährlichen Gesamtvolumens staatlicher Mittel für die Finanzierung politischer Parteien auf 190 Millionen Euro ist mit Artikel 21 Absatz 1 Satz1 des Grundgesetzes („Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit“) unvereinbar und damit nichtig. Diese Entscheidung hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts am Dienstag, 24. Januar 2023, verkündet (Aktenzeichen: 2 BvF 2 / 18). 

Mit ihrem Normenkontrollantrag hatten sich 216 Bundestagsabgeordnete von FDP, Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke in der vergangenen Wahlperiode gegen Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze gewandt, das der Bundestag am 15. Juni 2018 mit den Stimmen von CDU/CSU und SPD gegen das Votum der Opposition beschlossen hatte (19/2509, 19/2734, 19/2738). Mit der Gesetzesänderung war das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel, das allen politischen Parteien im Wege der staatlichen Teilfinanzierung höchstens ausgezahlt werden darf (sogenannte „absolute Obergrenze“), für die im Jahr 2019 vorzunehmende Festsetzung auf 190 Millionen Euro angehoben worden.

Verstoß gegen Staatsfreiheit der Parteien

Nach Darstellung des Gerichts verfehlt die angegriffene Norm die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die staatliche Parteienfinanzierung. Sie verstoße gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien, weil der Bundestag im Gesetzgebungsverfahren nicht ausreichend dargelegt habe, dass der zusätzliche, aus eigenen Mitteln nicht aufzubringende Finanzbedarf der politischen Parteien eine Anhebung der absoluten Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung um knapp 25 Millionen Euro erfordert. Die Entscheidung sei „mit Blick auf die letztlich offen gelassene Frage, ob die angegriffene Vorschrift formell ordnungsgemäß zustande gekommen“ ist, mit 6:1 Stimmen und im Übrigen einstimmig ergangen, teilte das Gericht mit.

Seit dem Jahr 1994 werden politischen Parteien staatliche Mittel als Teilfinanzierung ihres grundgesetzlichen Auftrags, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, zur Verfügung gestellt. Wie der Zweite Senat ausführt, sind der Wahlerfolg, die Mitgliedsbeiträge und die eingeworbenen Spenden der jeweiligen Partei die Maßstäbe für die Verteilung der Mittel. Danach darf die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung bei einer Partei deren jährlich selbst erwirtschaftete Einnahmen nicht überschreiten (sogenannte „relative Obergrenze“). Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel, das allen Parteien höchstens ausgezahlt werden darf (sogenannte „absolute Obergrenze“), sei 1994 zunächst auf 230 Millionen DM festgesetzt und in den Folgejahren mehrfach erhöht worden. 

Absolute Obergrenze um 25 Millionen Euro angehoben 

Seit 2013 richtete sich die Erhöhung der absoluten Obergrenze nach einem Preisindex. Für das Jahr 2018 hätte die nach dem Index erhöhte absolute Obergrenze rechnerisch rund 165 Millionen Euro betragen. Mit Inkrafttreten des Änderungsgesetzes von 2018 sei die absolute Obergrenze für die im Jahr 2019 vorzunehmende Festsetzung der an alle Parteien auszuzahlenden staatlichen Mittel für das Jahr 2018 auf 190 Millionen Euro angehoben worden. Mit ihrem Normenkontrollantrag hatten sich die 216 Oppositionsabgeordneten gegen diese Erhöhung der absoluten Obergrenze gewandt und eine Verletzung des im Artikel 21 des Grundgesetzes verankerten Grundsatzes der Staatsfreiheit der Parteien gerügt. 

Aus Sicht des Gerichts wirft der Ablauf der Beratung und Verabschiedung von Artikel 1 des Änderungsgesetzes von 2018 Fragen hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit des Zustandekommens des Gesetzes auf. Der Bundestag hatte den am 5. Juni 2018 verteilten Entwurf bereits am 15. Juni 2018 in dritter Lesung beschlossen. Sachgründe für die besonders beschleunigte Beratung des Entwurfs seien weder vorgetragen worden noch ersichtlich.
Für den Senat erscheint es „nicht von vornherein ausgeschlossen“, dass der Ablauf und die Begrenzung dieser Beratung auf einen Zeitraum von nur zehn Tagen die Verfassungsgebote der gleichberechtigten Teilhabe der Abgeordneten und Fraktionen an der parlamentarischen Willensbildung und der Öffentlichkeit der parlamentarischen Beratung verletzt hat. Die Frage, ob die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, könne jedoch dahinstehen, denn Artikel 1 des Änderungsgesetzes verstoße gegen die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die staatliche Parteienfinanzierung. 

Willensbildung vom Bürger zu den Staatsorganen 

Der Senat betont, der Staat sei bei der Gewährung finanzieller Mittel an den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien gebunden. Dieser untersage ihm die Einflussnahme auf die Willensbildung in den Parteien und damit auf den Prozess der politischen Willensbildung insgesamt. In der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes müsse sich die politische Willensbildung von den Bürgerinnen und Bürgern zu den Staatsorganen vollziehen und nicht umgekehrt. Die Parteien müssten nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Zustimmung und Unterstützung der Bürgerinnen und Bürger angewiesen bleiben. 

Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien werde durch die Gewährung finanzieller Zuwendungen dann verletzt, wenn die Parteien dadurch der Notwendigkeit enthoben werden, sich um die finanzielle Unterstützung ihrer Aktivitäten durch ihre Mitglieder sowie ihnen nahestehende Bürgerinnen und Bürger zu bemühen, und sie damit Gefahr liefen, ihre gesellschaftliche Verwurzelung zu verlieren. Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien gestatte die Zuführung staatlicher Mittel nur bis zur Höhe einer relativen Obergrenze. Danach dürfe das Gesamtvolumen staatlicher Zuwendungen an eine Partei die Summe ihrer selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht überschreiten. 

Kriterien für Anhebung der absoluten Obergrenze 

Aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit der politischen Parteien folgt für das Gericht auch, dass eine Steigerung dieser Einnahmen nicht ohne Weiteres dazu führen darf, dass der Umfang der Staatsfinanzierung der Parteien weiter anschwillt. Der Staat dürfe den Parteien nicht mehr zuwenden, als sie unter Beachtung des Gebots sparsamer Verwendung öffentlicher Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Neben die relative Obergrenze trete daher eine absolute Obergrenze staatlicher Parteienfinanzierung. Sie bestimme sich danach, was zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit sowie zur Erfüllung des Verfassungsauftrags der Parteien unerlässlich ist und von ihnen nicht selbst aufgebracht werden kann. 

Wie es weiter heißt, müsse der Grundsatz der Staatsfreiheit auch bei einer Anhebung der absoluten Obergrenze staatlicher Parteienfinanzierung beachtet werden. Eine einschneidende Veränderung der Verhältnisse, die eine Anhebung der absoluten Obergrenze rechtfertigen könnte, liegt laut Gericht nur vor, wenn Umstände eingetreten sind, die die Parteien in ihrer Gesamtheit betreffen, von außen auf die Parteien einwirken sowie den Bedarf an personellen und sachlichen Ressourcen „nachhaltig in einem deutlich spürbaren und von den Parteien aus eigener Kraft nicht leistbaren Umfang erhöhen“. Liegt eine solche einschneidende Veränderung der Verhältnisse vor, dürfe die  absolute Obergrenze nur in dem Maße angehoben werden, wie es zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Parteiensystems unerlässlich sei. 

„Größenordnung des zusätzlichen Finanzbedarfs darlegen“ 

Die Anhebung der absoluten Obergrenze auf 190 Millionen Euro für 2018 genüge den verfassungsrechtlichen Begründungsanforderungen nicht, stellt das Gericht fest. Der Gesetzgeber habe nicht dargelegt, dass mit dieser Anhebung der durch die geänderten Verhältnisse verursachte finanzielle Mehrbedarf angemessen ausgeglichen und zugleich die staatliche Parteienfinanzierung auf das zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Parteiensystems unerlässliche Maß beschränkt wird. Weder dem Gesetzentwurf noch den nachfolgenden Gesetzesberatungen seien nachvollziehbare Anhaltspunkte für die Bestimmung der Höhe des durch die einschneidende Veränderung der Verhältnisse verursachten zusätzlichen Finanzbedarfs der politischen Parteien zu entnehmen. 

Dem Senat zufolge wäre es Sache des Gesetzgebers gewesen, zumindest die Größenordnung des zusätzlichen Finanzbedarfs darzulegen, der sich bei der Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes aufgrund der Digitalisierung und der innerparteilichen Partizipationserwartungen ergibt. Nur auf dieser Grundlage könne nachvollzogen werden, ob der Gesetzgeber die verfassungsrechtlich gebotene Staatsfreiheit beachtet hat. Neben der unzureichenden Darlegung des zusätzlichen Finanzbedarfs fehle es auch an einer Auseinandersetzung mit den durch die Digitalisierung eröffneten Einsparpotenzialen.

Anträge der AfD-Fraktion verworfen

Mit einem weiteren Urteil (Aktenzeichen: 2 BvE 5 / 18) verwarf der Zweite Senat am selben Tag Anträge der AfD-Bundestagsfraktion, die sich im Wege des Organstreitverfahrens gegen den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens zur Erhöhung des Gesamtvolumens der staatlichen Parteienfinanzierung gerichtet hatten. Die Fraktion rügte, dass der Bundestag sie durch den Ablauf des Verfahrens zur Verabschiedung dieses Gesetzes in ihren Fraktionsrechten verletzt habe.

Der Senat erklärte die Anträge für unzulässig, weil ein „statthafter Antragsgegenstand“ beziehungsweise die Antragsbefugnis gefehlt habe. (vom/24.01.2023)