Die Pläne der Fraktionen von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP zur Begrenzung der Abgeordnetenzahl im Bundestag sind am Freitag, 27. Januar 2023, im Parlament auf scharfe Kritik der Union gestoßen, während Vertreter der Ampelkoalition ihrerseits die CDU/CSU-Vorschläge für eine entsprechende Wahlrechtsreform entschieden zurückwiesen. Der Bundestag hat sich am erstmals mit dem von den Ampelfraktionen vorgelegten Gesetzentwurf „zur Änderung des Bundeswahlgesetzes und des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes“ (20/5370) befasst. Derzeit verfügt das Parlament über 736 Sitze und damit über so viele wie noch nie in seiner Geschichte.

Die AfD-Fraktion, die einen im Kern inhaltsgleichen Vorschlag wie die Koalition eingebracht und damit ihre Initiative aus der vorherigen Wahlperiode aufgegriffen hat, begrüßte, dass mit diesem Modell das von ihr vorgelegte Konzept eine Mehrheit finden werde, „weil es kein besseres gibt“. Auch aus der Fraktion Die Linke wurde Zustimmung zu der Ampelvorlage signalisiert. Neben den beiden Gesetzentwürfen der Koalitionsfraktionen (20/5370) und der AfD-Fraktion (20/5360) lagen den Abgeordneten auch Anträge der Unionsfraktion (20/5353) und der Linksfraktion (20/5356, 20/5357, 20/5358) zur Wahlrechtsreform erstmals vor. Alle Vorlagen überwiesen die Abgeordneten nach der Aussprache zur federführenden Beratung an den Ausschuss für Inneres.

Koalition und die AfD für Beibehaltung von 299 Wahlkreisen

Die Koalition und die AfD sehen in ihren Gesetzentwürfen vor, die Zahl der Bundestagsabgeordneten bei weiterhin 299 Wahlkreisen künftig verlässlich auf die Regelgröße von 598 Parlamentsmitglieder zu begrenzen und dafür die Zuteilung sogenannter Überhang- und Ausgleichsmandate zu streichen. Dies könnte dazu führen, dass in Zukunft nicht mehr alle Direktkandidaten, die in ihrem Wahlkreis die meisten Erststimmen erhalten, in den Bundestag einziehen. Erringen Wahlkreisbewerber einer Partei mehr Mandate, als dieser nach dem für das Kräfteverhältnis der Parteien im Parlament ausschlaggebenden Zweitstimmenergebnis zustehen, sollen diejenigen von ihnen mit den vergleichsweise schlechtesten Erststimmenergebnis leer ausgehen. 

Überhangmandate fallen an, wenn eine Partei über die Erststimme mehr Direktmandate in den Wahlkreisen gewonnen hat, als ihrem Listenergebnis entspricht. Um das mit der Zweitstimme bestimmte Kräfteverhältnis der Parteien im Parlament wiederherzustellen, werden diese Überhänge seit 2013 mit zusätzlichen Ausgleichsmandaten kompensiert. In der Folge ist die Zahl der Abgeordneten über die gesetzliche Regelzahl hinaus auf derzeit 736 angestiegen.

CDU/CSU für Anhebung der Grundmandatsklausel

Die CDU/CSU-Fraktion schlägt in ihrem Antrag vor, die Zahl der Wahlkreise von derzeit 299 auf 270 zu reduzieren und die Regelgröße für Listenmandate auf 320 zu erhöhen. Zugleich plädiert sie für eine Erhöhung der Zahl unausgeglichener Überhangmandate von derzeit drei „auf die vom Bundesverfassungsgericht zugelassene Anzahl“ von 15. Zudem spricht sie sich für eine „Anhebung der Grundmandatsklausel“ aus. Danach sollen bei Verteilung der Sitze auf die Landeslisten nur Parteien berücksichtigt werden, die mindestens fünf Prozent der gültigen Zweitstimmen erhalten oder in mindestens fünf statt bisher drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben. 

Von der bisherigen Grundmandatsklausel hat zuletzt Die Linke bei der Bundestagswahl 2021 profitiert, bei der sie nur 4,9 Prozent der Zweitstimmen erhielt, aber drei Direktmandate errang und daher in Fraktionsstärke ins Parlament einziehen konnte. Sie wirbt in ihren Wahlrechts-Anträgen dafür, das Mindestalter für das aktive Wahlrecht auf Bundesebene von 18 auf 16 Jahren abzusenken, ein Ausländerwahlrecht ab einem fünfjährigen legalen Aufenthalt in der Bundesrepublik einzuführen und zur Stärkung des Frauenanteils im Parteiengesetz festzuschreiben, dass Frauen und Männer bei der Aufstellung der Landeslisten gleichermaßen berücksichtigt werden.

SPD: Ampel-Vorschlag ist ein großer Wurf

Sebastian Hartmann (SPD) wertete den Ampel-Vorschlag in der Debatte als „großen Wurf“, der den Bundestag bei allen künftigen Wahlen wieder auf seine Regelgröße von 598 Abgeordneten zurückführen werde. Er verwies zugleich darauf, dass die bisherige Zweitstimme nach dem Ampelvorschlag künftig „Hauptstimme“ genannt werden solle, weil diese für die Verteilung der 598 Sitze entscheidend sei.

Zunächst müsse dabei für eine Partei durch das proportionale Verhältnis der Sitzplatzanspruch entstanden sein, dann werde auf die Wahlkreissieger geblickt. „Wenn diese doppelte Legitimation entsteht“, sei der entsprechende Kandidat im Wahlkreis gewählt. Dies sei einfach, fair, gerecht, nachvollziehbar und bevorteile keine Partei alleine.

CDU/CSU: Direktmandate werden nur noch zugeteilt

Ansgar Heveling (CDU/CSU) beklagte, dass sich die Ampel bei den Beratungen der Wahlkreiskommission schon in einem frühen Stadium auf das „Kappungsmodell“ festgelegt habe. Danach könne das Ergebnis der Stimmabgabe für einen Direktkandidaten sein, dass dieser zwar die meisten Stimmen erhalte, aber trotzdem kein Bundestagsmandat.

Direktmandate würden damit „nicht mehr gewonnen, sondern einfach nur noch zugeteilt“. Wahlkreise, deren Wahlkreissieger nicht über die erforderliche „Hauptstimmendeckung“ verfügt, würden daher „verwaisen“ und wären im Bundestag nicht mehr durch einen Wahlkreisabgeordneten vertreten, warnte Heveling und forderte, die bisherige Wirkung der Erststimme zu erhalten.

Grüne: Eine wirksame Verkleinerung des Parlaments

Till Steffen (Bündnis 90/Die Grüne) betonte, dass jetzt eine wirksame Verkleinerung des Parlaments umgesetzt werde. Dabei entscheide nach dem Ampel-Vorschlag die Hauptstimme, wie viele Mandate jede Partei im Bundestag erhält, während sich die Verteilung auf die einzelnen Bundesländer aus der Zahl der dort jeweils abgegebenen Stimmen ergebe.

Dabei hätten bei der Frage, wer aus welchem Bundesland in das Parlament einzieht, die Wahlkreiskandidaten den Vorrang vor den Listenkandidaten. Dies sei auch deshalb fair, weil die Wettbewerbschancen der im Parlament vertretenen Parteien nicht verändert würden.

AfD fordert Wegfall der Überhangsmandate

Albrecht Glaser (AfD) plädierte ebenfalls für einen Wegfall der Überhangsmandate zur Begrenzung der Abgeordnetenzahl. Dies habe seine Fraktion bereits 2020 in einem Gesetzentwurf vorgeschlagen, der nun in leicht veränderter Form wieder auf der Tagesordnung stehe. Dieser enthalte alles, was die Koalition jetzt als ihr eigenes Konzept anpreise.

Darüber hinaus wolle die AfD „mehr Zweitstimmen als bisher, um damit einzelne Bewerber auf den Landeslisten zu kennzeichnen“ und so Einfluss auf die Reihenfolge der Kandidaten zu gewinnen. Auf diesen „demokratischen Fortschritt“ werde seine Fraktion nicht verzichten.

FDP will an eine Wahl mehr als eine Bedingung knüpften

Konstantin Kuhle (FDP) sagte, mit dem Gesetzentwurf der Koalition könne die Erwartung, die Größe des Parlaments einzuhalten, sicher erfüllt werden. Stellt eine Partei in einem Bundesland in mehr Wahlkreisen die „stimmenstärkste Person“, als ihr nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen, seien die Bewerber mit den relativ schlechtesten Erststimmenergebnissen „nicht gewählt“.

Daher gehe es eben nicht darum, „jemandem, der schon gewählt ist, etwas wegzunehmen“. Auch sei es völlig normal, dass an eine Wahl mehr als eine Bedingung geknüpft werde. So müsse man in den meisten Bundesländern bei einer Bürgermeisterwahl mehr Stimmen als die Mitbewerber erzielen und zugleich mehr als 50 Prozent der Stimmen.

Linke: Operation an der Hauptschlagader der Demokratie

Susanne Hennig-Wellsow (Die Linke) unterstrich, dass man über nichts weniger debattiere als über eine „Operation an der Hauptschlagader der Demokratie“. Dabei würde der Vorschlag der Union zum „Fortbestehen“ von deren „einseitiger Bevorzugung“ führen. Dem könne nicht zugestimmt werden, wobei sie noch gar nicht über die Absicht spreche, „möglicherweise faktisch die Grundmandatsklausel zu kippen“.

Dagegen sei zu begrüßen, dass die Ampelkoalition nun einen Vorschlag unterbreitet habe, der die Wahlgrundsätze Verfassungsmäßigkeit und Gerechtigkeit der Regelungen vereinen möchte. Für sie gehe dieser Vorschlag „in eine richtige Richtung“. (sto/27.01.2023)

In der Frage der Ausgestaltung des künftigen Wahlrechts mit dem Ziel, den Bundestag zu verkleinern, herrscht unter Sachverständigen kein Einvernehmen. Das wurde am Montag, 6. Februar 2023, in einer öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Inneres und Heimat deutlich. Gegenstand der Anhörung waren neben dem Gesetzentwurf von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP zur Änderung des Bundeswahlgesetzes und des 25. Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes (20/5370) auch ein Gesetzentwurf der AfD-Fraktion (20/5360) sowie Anträge der CDU/CSU-Fraktion (20/5353) und der Fraktion Die Linke (20/5356, 20/5357, 20/5358).

Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen

Im Mittelpunkt stand der Entwurf der Ampelfraktionen, der darauf abzielt, die Zahl der Bundestagsmandate auf die Regelgröße von 598 zu begrenzen. Überhangmandate, die dadurch entstehen, dass eine Partei in einem Land mehr Direktmandate gewinnt als ihrem Zweitstimmenanteil entspricht, und die daraus resultierenden Ausgleichsmandate mit dem Ziel, den Zweitstimmenproporz wieder herzustellen, soll es künftig nicht mehr geben. Dies hatte in der Vergangenheit zur Vergrößerung des Bundestages mit derzeit 736 Abgeordneten geführt.

Die geplante „Hauptstimmendeckung“ im Ampelvorschlag besagt, dass Wahlkreissiegern nur dann ein Mandat zugeteilt wird, wenn die von ihrer Partei im jeweiligen Land errungenen Zweitstimmen, die künftig Hauptstimmen heißen sollen, dies zulassen. Werden mehr Direktmandate gewonnen als das Hauptstimmenergebnis ermöglicht, gehen die Wahlkreissieger mit dem schlechtesten Erststimmenergebnis leer aus. Dies könnte dazu führen, dass einzelne Wahlkreise nicht mehr durch einen direkt gewählten Kandidaten im Bundestag vertreten wären.

Vorzüge des Ampelvorschlags gewürdigt

Prof. Dr. Jelena von Achenbach von der Justus-Liebig-Universität Gießen lobte am Ampelentwurf, dieser sei konservativ, weil er die bestehende Struktur des Wahlrechts fortsetze, verfassungskonform, weil die Verbindung von Verhältniswahl und Wahl nach lokalen Wahlvorschlägen im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers liege, und fair, weil er keine Partei strukturell benachteilige.

Der Gesetzgeber ändere die Bedingungen des Mandatsgewinns. Einen „vorrechtlichen Anspruch“ auf den Gewinn eines Wahlkreismandats gebe es nicht, so von Achenbach. „Verwaiste“ Wahlkreise ohne gewählten Direktkandidaten könnten durch erfolgreiche Listenbewerber repräsentiert werden.

„Einfaches Konzept zur Verkleinerung des Bundestages“

Prof. Dr. Christoph Möllers von der Humboldt-Universität zu Berlin sprach von einem einfachen Konzept, mit dem die Verkleinerung des Bundestages erreicht werde und das eine föderale Repräsentation schaffe. Auch könnten die bisherigen Wahlkreise beibehalten werden.

Prof. Dr. Florian Meinel von der Georg-August-Universität Göttingen betonte, parlamentarische Repräsentation müsse einheitlich sein und für alle Gewählten dasselbe bedeuten. Vorstellbar wäre aus seiner Sicht, in den Entwurf aufzunehmen, dass das Erfordernis der Hauptstimmendeckung dann aufgehoben würde, wenn ein Bewerber seinen Wahlkreis mit mehr als 50 Prozent der Wahlkreisstimmen gewinnt, was im jetzigen Bundestag nur einem Abgeordneten gelungen sei. Verfassungsrechtliche Auswirkungen hätte dies nicht.

„Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen gesichert“

Prof. Dr. Friedrich Pukelsheim von der Universität Augsburg hob hervor, dass der Ampelvorschlag die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen sichere. Im Übrigen hielt er eine Reform des Wahlrechts für Auslandsdeutsche für dringend geboten.

Nach Ansicht von Prof. Dr. Sophie Schönberger von der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf schafft der Ampelvorschlag, was das geltende Wahlrecht über Jahrzehnte nicht geleistet habe: die Zahl der Abgeordneten auf 598 zu begrenzen und ein proportionales Abbild des Wählerwillens zu erzeugen. Sie empfahl, noch klarer zu formulieren, dass die Wahlkreisstimme, die bisherige Erststimme, ihre Bedeutung verändert habe.

„Große politische Leistung“

Von einer „großen politischen Leistung“ sprach Prof. Dr. Uwe Volkmann von der Goethe-Universität Frankfurt am Main. Der Unionsvorschlag, die Zahl der Abgeordneten auf 590 und die Zahl der Wahlkreise auf 270 zu begrenzen sowie 15 Überhangmandate nicht auszugleichen, würde nach seiner Einschätzung hingegen das Ziel verfehlen, die Regelgröße einzuhalten.

Dass ein kleiner Teil der Wahlkreise nicht mit Direktkandidaten besetzt wäre, sei der Preis, den man zahlen müsse. Eine Reduzierung der Zahl der Wahlkreise wäre zudem nicht einfach, so Volkmann.

„Nur Unionsvorschlag ist verfassungskonform“

Deutliche Kritik am Ampelentwurf kam von Prof. Dr. Philipp Austermann von der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung in Brühl, der nur den Unionsantrag für verfassungskonform hielt und alle übrigen Vorlagen als verfassungswidrig einstufte. Er diagnostizierte eine Ungleichbehandlung von Wählerstimmen und prognostizierte, dass eine zweistellige Zahl von Wahlkreisen künftig ohne direkt gewählten Kandidaten auskommen müsste. Auch hielt er den Ampelvorschlag für bürgerfern und empfahl, davon Abstand zu nehmen und einen tragfähigen Kompromiss zu suchen.

Prof. Dr. Stefanie Schmahl von der Julius-Maximilians-Universität Würzburg sagte, das Grundgesetz kenne eine „proporzkonditionierte Mehrheitsregel“ nicht. Problematisch sei, dass die Hauptstimme im Ampelentwurf zur entscheidenden Determinante und die Wahlkreisstimme zum Beiwerk degradiert werde.

Zur Frage der möglichen Einführung einer offenen Listenwahl sagte Schmahl, damit könnten beispielsweise Frauen auf hinteren Listenplätzen vom Wähler weiter nach vorne gebracht werden. Prof. Dr. Bernd Grzeszick von der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg hielt offene Listen für verfassungsgemäß. Prof. Dr. Tarik Tabbara von der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin bezeichnete die Einführung eines Ausländerwahlrechts ab einem fünfjährigen legalen Aufenthalt in der Bundesrepublik als „wichtigen Schritt für die Demokratie in Deutschland“ und unterstützte damit einen Antrag der Linken (20/5356).

Gesetzentwurf der AfD

Auch die AfD-Fraktion macht sich für eine Reduzierung der Mitgliederzahl des Bundestages „auf regelmäßig nur noch 598 Abgeordnete“ stark und zielt mit ihrem Gesetzentwurf (20/5360) ebenfalls darauf ab, die Entstehung sogenannter Überhangmandate zu vermeiden. Dazu sollen laut Entwurf mit der Erststimme künftig nicht mehr unmittelbar Bundestagsabgeordnete, sondern „qualifiziere Wahlkreiskandidaten“ gewählt werden.

Erringen solche Bewerber einer Partei mehr Mandate, als deren Landesliste nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen würden, soll eine Rangfolge ihrer Direktkandidaten nach ihrem prozentualen Stimmergebnis aufgestellt werden. „Danach werden den qualifizierten Wahlkreiskandidaten Mandate bis zur Erreichung der Sitzzahl zugeteilt, die der betreffenden Partei nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen“, heißt es in der Vorlage weiter. Die Mandatszuteilung erfolge „in der Reihenfolge der absteigenden prozentualen Stimmergebnisse, beginnend mit dem höchsten prozentualen Stimmergebnis“.

Darüber hinaus soll nach dem Willen der Fraktion die Möglichkeit geschaffen werden, die Zweitstimme künftig in bis zu drei „Bewerberstimmen“ aufzuteilen und dadurch die von den Parteien vorgegebene Reihenfolge der Landeslisten zu verändern.

Antrag der CDU/CSU

Die CDU/CSU-Fraktion dringt auf eine Wahlrechtsreform auf der Grundlage des personalisierten Verhältniswahlrechts, mit der die Zahl der Bundestagsmitglieder „in Richtung einer Regelgröße von 590 Abgeordneten reduziert“ wird. In ihrem Antrag (20/5353) schlägt die Fraktion vor, die Zahl der Wahlkreise auf 270 zu reduzieren und die Regelgröße für Listenmandate auf 320 anzuheben. Zugleich plädiert sie für eine Erhöhung der Zahl unausgeglichener Überhangmandate von derzeit drei „auf die vom Bundesverfassungsgericht zugelassene Anzahl“ von 15. Überhangmandate einer Partei in einem Bundesland sollen nach ihrem Willen „wie bisher mit Listenmandaten der gleichen Partei in anderen Bundesländern verrechnet“ werden.

Zudem spricht sich die Unionsfraktion in ihrem Antrag für eine „Anhebung der Grundmandatsklausel“ aus. Danach sollen bei Verteilung der Sitze auf die Landeslisten nur Parteien berücksichtigt werden, die mindestens fünf Prozent der gültigen Zweitstimmen erhalten oder in mindestens fünf statt bisher drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben.

Anträge der Linken

Die Fraktion Die Linke dringt in drei Anträgen darauf, das Mindestalter für das aktive Wahlrecht bei Bundestagswahlen von 18 auf 16 Jahren abzusenken (20/5358), ein Ausländerwahlrecht auf Bundesebene ab einem fünfjährigen legalen Aufenthalt in der Bundesrepublik einzuführen (20/5356) und zur Stärkung des Frauenanteils im Bundestag im Parteiengesetz festzuschreiben, dass Frauen und Männer bei der Aufstellung der Landeslisten gleichermaßen berücksichtigt werden (20/5357). (vom/sto/06.02.2023)

Zeit: Montag, 6. Februar 2023, 12 Uhr
Ort: Berlin, Paul-Löbe-Haus, Sitzungssaal 2 600