Europäische Union

Reformdebatte zu den Europawahlen

Der Bundestag hat am Donnerstag, dem 25. Mai 2023, einem Vorschlag für eine umfangreiche Reform der Europawahlen („Direktwahlakt 2022“) zugestimmt und zudem über die deutsche Zustimmung zur geplanten Wiedereinführung einer Sperrklausel beraten.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Als Vorlage diente einerseits ein Gesetzentwurf der Bundesregierung (20/6821), mit dem zunächst ein bereits im Juli 2018 vom Rat der Europäischen Union gefasster Beschluss in deutsches Recht umgesetzt werden soll: Deutschland muss danach für Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) künftig eine Sperrklausel von mindestens zwei Prozent einführen.

Da dies laut der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geltenden Vorgaben des Grundgesetzes widerspricht, ist für die deutsche Zustimmung die verfassungsändernde Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und des Bundesrats erforderlich. Mehrere Redner machten in der rund 70-minütigen Debatte deutlich, dass die Sperrklausel in Deutschland am unteren Ende, also bei zwei Prozent, angesetzt werden sollte. Der Gesetzentwurf wurde im Anschluss an die Debatte zur federführenden Beratung in den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union überwiesen.

Antrag der Koalitionsfraktionen

Mit der zweiten Vorlage, einem Antrag von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP (20/5990) zum Direktwahlakt 2022, macht der Bundestag von seinem Recht auf Stellungnahme nach Grundgesetzartikel 23 Gebrauch und empfiehlt der Bundesregierung, den jüngsten Vorschlag des EP für eine noch weitreichendere Reform der Europawahlen zu unterstützen, auch wenn sie „in Einzelfragen noch politischen und juristischen Klärungsbedarf, etwa bei der vorgesehenen Geschlechterparität“ sehen.

Der EP-Vorschlag sieht unter anderem vor, transnationale Listen und einen unionsweiten Wahlkreis zu schaffen und damit das Spitzenkandidatenprinzip zu stärken. Das Wahlalter soll europaweit auf 16 Jahre abgesenkt, ein in allen Ländern einheitlicher Wahltag am 9. Mai festgelegt und eine geschlechterparitätische Besetzung von Wahllisten realisiert werden. Der Antrag wurde mit der Mehrheit der Ampelfraktionen gegen die Stimmen der Opposition verabschiedet. Die Abstimmung erfolgte auf Grundlage einer Beschlussempfehlung des Europaausschusses (20/6891).

Grüne: Sichtbarer, lebendiger und europäischer

Chantal Kopf (Bündnis 90/Die Grünen) betonte, mit den Änderungen würde die Demokratie gestärkt und die Europawahl „sichtbarer, lebendiger und europäischer“. Würden Wahlkampfdebatten bisher aus nationaler Perspektive geführt, könnten sich die Bürgerinnen und Bürger mit gesamteuropäischen Parteiprogrammen und den dazu gehörigen Gesichtern künftig besser mit europäischen Themen auseinandersetzen.

Die Einführung der Sperrklausel, die von den Grünen kritisch gesehen wird, bezeichnete Kopf als „Zwischenschritt“ auf dem Weg zu einem neuen Europawahlrecht.

SPD: Sperrklausel stellt Arbeitsfähigkeit sicher

Jörg Nürnberger (SPD) nannte die Einführung der Sperrklausel notwendig, um die Arbeitsfähigkeit des Europäischen Parlaments sicherzustellen. Um kleinere Parteien aber nicht zu benachteiligen, sollte sie nicht höher als zwei Prozent sein. Gleichwohl sei diese Änderung lediglich „der Spatz in der Hand“, der Direktwahlakt 2022 mit seinen weitergehenden Vorschlägen dagegen „die Taube auf dem Dach“.

Wie zuvor schon Kopf warf er der Union wegen ihrer „Fundamentalopposition“ vor, weil sie den Direktwahlakt 2022 ablehnt. 

Union sieht „noch einige offene Fragen“

Für sie begründete Catarina dos Santos-Wintz (CDU/CSU) ihre Kritik. So sei insbesondere die geplante geschlechterparitätische Besetzung der Wahllisten „verfassungsrechtlich angreifbar“. Zwar müsse der Anteil von Frauen in politischen Ämtern erhöht werden, „aber nicht durch ein schlecht gemachtes Gesetz“. Dos Santos-Wirtz verwies auf Urteile der Verfassungsgerichte in Brandenburg und Thüringen, mit denen ähnliche Regelungen gekippt wurden.

Die Unionsabgeordnete sah auch bei den transnationalen Listen und dem Spitzenkandidatenprinzip „noch einige offene Fragen“, nannte im Gegenzug jedoch die Einführung der Sperrklausel eine „dringende Notwendigkeit“. Sie fördere die Funktionsfähigkeit des Parlaments und beuge dessen Zersplitterung vor.

AfD: Bürgerfern und undemokratisch

Ganz anders sehen es die Fraktionen von AfD und Linken. Die Zwei-Prozent-Hürde bedeute eine „schamlose Umgehung der Rechtsprechung der Bundesverfassungsgerichts“, urteilte Jochen Haug (AfD). „Es geht dabei nur darum, die Pfründe der großen Parteien gegenüber den kleinen auszubauen.“

Die Vorschläge des Direktwahlakt 2022 nannte er zudem „bürgerfern und im Kern undemokratisch“. So seien zwingemde Geschlechterquoten für Wahllisten „offensichtlich verfassungswidrig“. Transnationale Listen bedeuteten, dass die Wähler weitgehend unbekannte Personen und Positionen wählen sollten.

Linke begrüßt Absenkung des Wahlalters

Alexander Ulrich (Die Linke) warf den Antragstellern vor, „die Tür des Europäischen Parlaments für Kleinstparteien schließen zu wollen“. Es könne keine Rede davon sein, dass die Arbeitsfähigkeit des Hauses wegen neun deutscher Abgeordneter aus solchen Parteien gefährdet sei, schließlich gehörten acht von ihnen einer Fraktion an, betonte er. 

Zur Geschlechterparität sagte Ulrich, es liege in der Hand der Parteien, ihre Listen aufzustellen. Bei der Linken würden immer mehr Frauen als Männer in den Parlamenten sitzen, „Sie haben es selbst in der Hand“. Die Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre begrüßte der Linken-Abgeordnete, allerdings fragte er, warum dies nicht endlich auch für die Bundestagswahl geschehe.

FDP: Wählerwillen nicht durch Quoten einschränken

Kritik an der Reform kam auch aus der Ampel selbst. So halte es auch die FDP nicht für sinnvoll, „den Wählerwillen durch Quoten einzuschränken“, stellte Valentin Abel für seine Fraktion klar. Dies sei außerdem nicht vereinbar mit der Verfassung.

Dennoch habe der Direktwahlakt 2022 das Potenzial, die europäische Demokratie und den Dialog der europäischen Institutionen nachhaltig zu stärken. Statt einer Fragmentierung brauche es klare Mehrheitsverhältnisse. Auch die Absenkung des Wahlalters, transnationale Listen und ein unionsweiter Wahlkreis bezeichnete Abel als entscheidenden Schritt zum Zusammenwachsen der europäischen Familie. (joh/25.05.23)

Europäische Union

Debatte über Sperrklausel bei Europawahlen

Zeit: Montag, 12. Juni 2023, 16 bis 17.30 Uhr
Ort: Berlin, Paul-Löbe-Haus, Sitzungssaal 4.900 (Europasaal)

Verfassungsexperten halten die durch einen EU-Ratsbeschluss geforderte Einführung einer Sperrklausel bei den Europawahlen in Deutschland mehrheitlich für zulässig. Ob diese allerdings über das unionsrechtlich geforderte Minimum von zwei Prozent hinausgehen darf und das dafür notwendige Zustimmungsgesetz Bundestag und Bundesrat mit einer Zweidrittel-Mehrheit passieren muss, war am Montag, 12. Juni 2023, in einer öffentlichen Anhörung des Europaausschusses umstritten.

Änderung des Europäischen Direktwahlakts

Der Rat der Europäischen Union hatte am 13. Juli 2018 eine Änderung des Europäischen Direktwahlakts (DWA) beschlossen. Der sogenannte Direktwahlakt 2018 (DWA 2018) sieht die Einführung einer Sperrklausel für die Wahlen zum Europäischen Parlament in einer Spannbreite von zwei bis fünf Prozent vor. Sowohl die Bundesregierung als auch die Unionsfraktion haben dazu jeweils gleichlautende Entwürfe für ein Zustimmungsgesetz (20/6821, 20/4045) vorgelegt. Ein weiterer Gesetzentwurf (20/4046) der Union zielt auf eine entsprechende Änderung des Europawahlgesetzes (EuWahlG). Im Mittelpunkt der Debatte über die Notwendigkeit einer Zweidrittelmehrheit standen zwei Urteile des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2011 und 2014. Ihnen zufolge sind Sperrklauseln bei den Europawahlen unvereinbar mit dem Grundgesetz, vorher vorhandene Mindestschwellen wurden daraufhin gekippt.

Vor diesem Hintergrund sei klar, dass eine Zweidrittelmehrheit für die Umsetzung des DWA 2018 in nationales Recht nötig ist, betonte Bernd Grzeszick von der Ruprecht-Karls-Universität in Heidelberg. Denn die vom Rat beschlossene Sperrklausel sei „in der Sache eine materielle verfassungsrechtliche Änderung“. Diesen Standpunkt vertrat auch Patrick Hilbert von der Universität Münster. Da der Direktwahlakt Primärrecht sei und damit eine Änderung der vertraglichen Grundlagen der Union vorliege, würde auch das Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert. Daher müsse das Zustimmungsgesetz gemäß Artikel 23 Abs. 1 Satz 3 Grundgesetz ein verfassungsänderndes sein.

Debatte über die Zweidrittelmehrheit

Demgegenüber sahen Heiko Sauer von der Universität Bonn und Franz C. Mayer von der Universität Bielefeld dafür keine Notwendigkeit. Mit dem DWA 2018 würde nicht der Inhalt des Grundgesetzes geändert, argumentierte Sauer. Die Auslegungen des Bundesverfassungsgerichts seien etwas anderes als das, was tatsächlich im Grundgesetz stehe. Mayer urteilte, man sei „in einen Modus geraten, wo man fast immer automatisch zur Zweidrittelmehrheit greift“. Sie nun jedes Mal für einzelne Elemente der Weiterentwicklung des Europarechts als selbstverständlich anzusehen, sei problematisch. Die Bundesrepublik habe die Zweidrittelhürde mit ihrer Zustimmung zum Vertrag von Lissabon für eine ganze Reihe von Themen bereits gemeistert.

Ulrich Vosgerau von Universität Köln nannte die Debatte über die Zweidrittelmehrheit überflüssig, da die Einführung einer Sperrklausel in Deutschland auch im dritten Anlauf scheitern werde. Das Bundesverfassungsgericht habe sie, anders als in den Gesetzentwürfen von Union und Bundesregierung dargestellt, nicht abgelehnt, weil es dazu keine europäische Vorgabe gebe. Es habe sie vielmehr als gewaltigen Grundrechtseingriff angesehen. „Jede Hürde im Wahlrecht führt dazu, dass die Stimmen von Hunderttausenden Wahlberechtigten vom Tisch fallen“, sagte Vosgerau. Während die Sperrklausel bei der Bundestagswahl unter anderem damit gerechtfertigt worden sei, dass „der Bundestag die Regierung trägt“, falle diese starke verfassungsrechtliche Begründung auf europäischer Ebene aus.

Höhe der Sperrklausel

Uneinigkeit bestand auch in der Frage, wie hoch die Sperrklausel sein darf und ob die Bundesrepublik sie bereits bei der kommenden Europawahl 2024 anwenden kann. Laut Ratsbeschluss wird den Mitgliedstaaten vorgegeben, der Verpflichtung zur Einführung einer Sperrklausel spätestens für die übernächste Parlamentswahl nach dem Inkrafttreten des Ratsbeschlusses nachzukommen. 

Heiko Sauer sagte, vor 2029 sei die Sperrklausel unionsrechtlich nur erlaubt und nicht geboten. Sollte sie früher zur Anwendung kommen oder über das Minimum von zwei Prozent hinausgehen, ändere sich an ihrer Unzulässigkeit aus verfassungsrechtlicher Sicht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts daher zunächst nichts, warnte er. Ähnlich äußerte sich Patrick Hilbert.

Beitrag gegen die Zersplitterung der Interessensvertretung

Bernd Grzesick vertrat indes die Ansicht, der Direktwahlakt ermögliche es den Mitgliedstaaten schon jetzt, voranzuschreiten. Sie verfügten über einen originär unionsrechtlich eingeräumten und verfassungsrechtlich nicht weiter eingeengten Spielraum. Die Einführung einer mindestens zweiprozentigen Sperrklausel nannte er zudem einen entscheidenden Beitrag gegen die Zersplitterung der deutschen Interessensvertretung im Europäischen Parlament. Bei der Europawahl 2019 seien Abgeordnete aus 14 deutschen Parteien ins Europäische Parlament eingezogen.

Auch für Franz C. Mayer besteht kein verfassungsrechtlicher Anlass für die Beschränkung auf zwei Prozent oder eine Umsetzung erst in 2029. Die Vorgabe des Rates von zwei bis fünf Prozent könne nach europapolitischen Gesichtspunkten ausgeschöpft werden. Was solle passieren, wenn die zwei Prozent nicht reichten, fragte er, „wollen wir dann jedes Mal das große Rad mit verfassungsändernden Mehrheiten anwerfen?“ Zu den gebotenen Mindestabständen zwischen Wahlrechtsänderungen und Europawahlen verwies Mayer grundsätzlich auf die Jahresfrist nach den Empfehlungen der Venedig-Kommission. Diese seien allerdings nicht rechtsverbindlich und auch nicht sonderlich funktional ausdifferenziert.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Auf die Einführung einer Sperrklausel bei Wahlen zum Europäischen Parlament zielt der Gesetzentwurf der Bundesregierung (20/6821), der die Zustimmung Deutschlands zu einem entsprechenden EU-Beschluss vorsieht. Wie die Bundesregierung darin ausführt, ist Deutschland mit Inkrafttreten eines Beschlusses des Rates der Europäischen Union vom Juli 2018 zur Änderung des EU-Wahlakts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europaparlaments verpflichtet, eine Mindestschwelle für die Sitzvergabe von nicht weniger als zwei Prozent festzulegen. Mit dem Gesetzentwurf sollen das Inkrafttreten des Beschlusses des Rates durch die Zustimmung der Bundesrepublik ermöglicht und damit die rechtlichen Grundlagen geschaffen werden, die Neuregelung in deutsches Recht umzusetzen. Für die Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes ist eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag und im Bundesrat erforderlich.

Eine Mindestschwelle für die Sitzvergabe gibt es im deutschen Europawahlrecht laut Vorlage nicht mehr, seit das Bundesverfassungsgericht 2014 (BVerfGE 135, 259) die dort geregelte Sperrklausel mangels verbindlicher europarechtlicher Vorgaben für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt hat. Mit Inkrafttreten des EU-Ratsbeschlusses ist Deutschland jedoch künftig unionsrechtlich verpflichtet, eine Sperrklausel von nicht weniger als zwei Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen einzuführen. Anders als bei den vom Bundesverfassungsgericht 2011 und 2014 entschiedenen Sachverhalten wäre die verfassungsrechtliche Prüfung damit zukünftig durch verbindliche europarechtliche Vorgaben des EU-Wahlakts eingeschränkt, wie die Bundesregierung weiter ausführt. (sto/ste/12.06.2023)

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Einführung einer Sperrklausel bei EU-Wahlen beschlossen

Der Bundestag hat am Donnerstag, 15. Juni 2023, den Weg für die Einführung einer Sperrklausel bei Wahlen zum Europäischen Parlament freigemacht. Namentlich stimmten 568 Abgeordnete für einen Gesetzentwurf der Bundesregierung „zu dem Beschluss (EU, Euratom) 2018 / 994 des Rates der Europäischen Union vom 13. Juli 2018 zur Änderung des dem Beschluss 76 / 787 / EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 20. September 1976 beigefügten Akts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments“ (20/6821). 111 Parlamentarier votierten dagegen. Für die Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes war eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag erforderlich - das entspricht bei der gegenwärtigen Zusammensetzung des Parlaments einer Stimmenzahl von mindestens 491. Ein gleichlautender Gesetzentwurf der CDU/CSU-Fraktion (20/4045) wurde vom Bundestagsplenum einstimmig für erledigt erklärt. Zu beiden Vorlagen hatte der Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union Beschlussempfehlungen (20/7250) abgegeben.

Ein weiterer Gesetzentwurf der CDU/CSU-Fraktion zur Änderung des Europawahlgesetzes (20/4046) wurde mit den Stimmen aller übrigen Fraktionen abgelehnt. Der Ausschuss für Inneres und Heimat hatte hierzu eine Beschlussempfehlung (20/7233) vorgelegt.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Auf die Einführung einer Sperrklausel bei Wahlen zum Europäischen Parlament zielt der Gesetzentwurf der Bundesregierung, der die Zustimmung Deutschlands zu einem entsprechenden EU-Beschluss vorsieht. Wie die Bundesregierung darin ausführt, ist Deutschland mit Inkrafttreten eines Beschlusses des Rates der Europäischen Union vom Juli 2018 zur Änderung des EU-Wahlakts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europaparlaments verpflichtet, eine Mindestschwelle für die Sitzvergabe von nicht weniger als zwei Prozent festzulegen. Mit dem Gesetzentwurf sollen das Inkrafttreten des Beschlusses des Rates durch die Zustimmung der Bundesrepublik ermöglicht und damit die rechtlichen Grundlagen geschaffen werden, die Neuregelung in deutsches Recht umzusetzen.

Eine Mindestschwelle für die Sitzvergabe gibt es im deutschen Europawahlrecht laut Vorlage nicht mehr, seit das Bundesverfassungsgericht 2014 (BVerfGE 135, 259) die dort geregelte Sperrklausel mangels verbindlicher europarechtlicher Vorgaben für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt hat. Mit Inkrafttreten des EU-Ratsbeschlusses ist Deutschland jedoch künftig unionsrechtlich verpflichtet, eine Sperrklausel von nicht weniger als zwei Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen einzuführen. Anders als bei den vom Bundesverfassungsgericht 2011 und 2014 entschiedenen Sachverhalten wäre die verfassungsrechtliche Prüfung damit zukünftig durch verbindliche europarechtliche Vorgaben des EU-Wahlakts eingeschränkt, wie die Bundesregierung weiter ausführt.

Abgelehnter Gesetzentwurf der Unionsfraktion

Die CDU/CSU-Fraktion wollte für Wahlen zum Europäischen Parlament eine Zwei-Prozent-Sperrklausel einführen. Wie die Fraktion in ihrem Gesetzentwurf (20/4046) ausführte, ist Deutschland mit Inkrafttreten eines Beschlusses des Rates der Europäischen Union vom Juli 2018 zur Änderung des EU-Wahlakts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europaparlaments verpflichtet, eine Mindestschwelle für die Sitzvergabe von nicht weniger als zwei Prozent festzulegen.

Der Entwurf sah vor, dass bei der Verteilung der in der Bundesrepublik zu vergebenden Sitze nur Wahlvorschläge berücksichtigt werden, die mindestens zwei Prozent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben. Damit sollte das deutsche Europawahlrecht ab Inkrafttreten des geänderten EU-Wahlakts den verbindlichen unionsrechtlichen Vorgaben angepasst werden. (sto/hau/ste/15.06.2023)