Empfehlungen mit neun Sondervoten zur Wahlrechtsreform
Berlin: (hib/VOM) Die Kommission zur Reform des Wahlrechts und zur Modernisierung der Parlamentsarbeit (Wahlrechtskommission) hat ihren Zwischenbericht vorgelegt (20/3250), den sie am 30. August beschlossen hatte. Der Bericht enthält Empfehlungen zur Verkleinerung des Bundestages von derzeit 736 Abgeordneten auf die Regelgröße von 598 Abgeordneten, zur Absenkung des aktiven Wahlalters von 18 auf 16 Jahre und zur gleichberechtigten Repräsentanz von Frauen und Männern im Deutschen Bundestag. Zu den Empfehlungen der von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP getragenen Mehrheit in der Kommission gibt es insgesamt neun Sondervoten, von denen sich vier auf die Reform des Wahlrechts, drei auf die Absenkung des aktiven Wahlalters und zwei auf die Geschlechterparität im Parlament beziehen. Der Bundestag hatte die aus 13 Abgeordneten und 13 von den Fraktionen benannten Sachverständigen bestehende Kommission am 16. März 2022 mit dem Auftrag (20/1023) eingesetzt, bis Ende August einen Zwischenbericht und bis Ende Juni 2023 einen Abschlussbericht mit entsprechenden Empfehlungen vorzulegen.
Die Kommissionsmehrheit empfiehlt zur Verkleinerung des Bundestages, das Wahlsystem so zu reformieren, dass die Regelgröße des Bundestages von 598 Sitzen sicher eingehalten und das Grundprinzip der personalisierten Verhältniswahl beibehalten wird. Nach diesem Modell der verbundenen Mehrheitsregel sollten die Sitze im Parlament weiterhin nach dem Verhältnis der Zweitstimmen auf die Parteien verteilt werden, wobei zunächst auf Bundesebene die Sitzzahl der Parteien festzustellen sei. Die 598 Sitze würden im Verhältnis der von den Parteien bundesweit errungenen Zweitstimmen verteilt. Die so ermittelte Sitzzahl einer Partei werde sodann im Verhältnis nach den von ihr in den Ländern erzielten Zweitstimmen auf die Landeslisten der Partei verteilt.
Um sogenannte Überhangmandate zu vermeiden, sollen laut Kommissionsmehrheit einer Partei in einem Land nur so viele Wahlkreismandate zugeteilt werden, wie ihrer Landesliste Mandate zur Verfügung stehen („Zweitstimmendeckung“). Haben in einem Land mehr Kandidierende einer Partei in ihrem Wahlkreis die relative Mehrheit der Erststimmen erhalten als der Partei Listenmandate zustehen, solle den Kandidierenden, die die relativ geringste Zahl an Erststimmen ihrem Wahlkreis erhalten haben, kein Mandat zugeteilt werden. Allerdings will die Kommissionsmehrheit für den Fall der Nichtzuteilung eines Wahlkreismandats an den oder die Erstplatzierte den Wahlkreis nicht unbesetzt lassen. Beschrieben werden vier mögliche Mechanismen für die alternative Zuteilung des Wahlkreismandats, wobei die Zuteilung über eine Ersatzstimme zur Erststimme bevorzugt wird. Damit sollen die Wählerinnen und Wähler zum Ausdruck bringen können, welcher Kandidierende ihre „zweite Wahl“ gewesen wäre. Die Ersatzstimmen derjenigen Wählerinnen und Wähler, deren Erststimme wegen mangelnder Zweitstimmendeckung des bevorzugten Kandidaten nicht berücksichtigt werden konnte, würden dann zu den Erststimmen der anderen Wählerinnen und Wähler hinzugezählt. Der Wahlkreis ginge an den Kandidaten oder die Kandidatin mit den meisten Stimmen bei gleichzeitig vorhandener Zweistimmendeckung.
Den Empfehlungen zufolge sollen alle Parteien an der Mandatsverteilung teilnehmen, die mindestens fünf Prozent der gültigen Zweitstimmen erhalten haben. Über die Fortgeltung und die verfassungskonforme Ausgestaltung der bisherigen sogenannten Grundmandatsklausel (Einzug in den Bundestag trotz Unterschreitens der Fünf-Prozent-Hürde durch mindestens drei gewonnene Direktmandate) müsse politisch entschieden werden, heißt es. Darüber hinaus solle die Kandidatur parteiloser Bewerber als Wahlkreiskandidatinnen und -kandidaten weiterhin möglich sein.
Die Unionsabgeordneten Ansgar Heveling, Alexander Hoffmann und Nina Warken argumentieren in ihrem Sondervotum, dass das Wahlrecht durch den Grundsatz der Zweitstimmendeckung an Verständlichkeit und Nachvollziehbarkeit verlöre. Dies gelte vor allem für das Ersatzstimmenmodell. Stattdessen müsse das Risiko der Verfassungswidrigkeit so gering wie möglich gehalten werden. Die Nichtzuteilung von Wahlkreismandaten an Kandidaten, die die meisten Stimmen in ihren Wahlkreis errungen haben, sei verfassungsrechtlich „überaus problematisch“. Eine Zuteilung von Wahlkreismandaten an Kandidaten mit einer im Vergleich zu demjenigen Kandidaten, der die meisten Stimmen gewonnen habe, geringeren Stimmenzahl verstoße gegen das demokratische Mehrheitsprinzip, heißt es in dem Sondervotum. Der Sitzverteilung nach dem Zweitstimmenverhältnis komme keine verfassungsrechtliche Priorität zu. Das Bundesverfassungsgericht habe die von den Unionsabgeordneten empfohlene Reform „im Sinne eines Zwei-Stimmen-Wahlrechts“ als verfassungskonform ausgewiesen. Dafür plädieren auch die von der Unionsfraktion benannten Sachverständigen Bernd Grzeszick, Rudolf Mellinghoff und Stefanie Schmahl in ihrem Sondervotum.
Der AfD-Abgeordnete Albrecht Glaser, wendet sich in seinem Sondervotum gegen das Ersatzstimmenmodell der Ampelkoalition. Diese „unterschiedliche Form der wahlrechtlichen Legitimation für die identische Funktion eines Wahlkreisabgeordneten“ könnte unter Gleichheitsgesichtspunkten nicht verfassungsgemäß sein. Hinzu komme, dass das Ziel der Verständlichkeit der Wahlrechtsreform durch „eine solche Verfahrenskomplexität“ vereitelt werde. Glaser plädiert in diesem Fall für die „Vakanzlösung“, den Wahlkreis also ohne Direktmandat zu belassen.
Die von der Linksfraktion benannte Sachverständige Halina Wawzyniak spricht sich in ihrem Sondervotum im Hinblick auf die Ersatzstimmenproblematik gegen eine Vorfestlegung auf ein Modell aus. Es sei Aufgabe des Gesetzgebers, aus den verschiedenen Vorschlägen das aus seiner Sicht beste Modell in einen Wahlgesetzentwurf zu überführen.
Zur Absenkung des aktiven Wahlalters bei Bundestags- und Europawahlen erklärt die Kommissionsmehrheit, dafür sprächen das politische Interesse und Engagement vieler junger Menschen, die demografische Entwicklung, das Ziel der Generationengerechtigkeit sowie die positiven Erfahrungen mit einer entsprechenden Absenkung bei Landtags- und Kommunalwahlen in mehreren Ländern. Empfohlen wird, die Absenkung des Wahlalters vor allem in Schulen durch mehr politische Bildung zu begleiten.
In ihrem Sondervotum empfehlen die Unionsabgeordneten Heveling, Hoffmann und Warken, das aktive Wahlalter von 18 Jahren beizubehalten. Schulische Maßnahmen zur Stärkung der politischen Bildung fielen in die Zuständigkeit der Länder, weshalb die Kommission dazu keine Empfehlung abgeben sollte. Gegen die Absenkung sprechen sich auch die Sachverständigen Schmahl und Grzeszick in ihrem Sondervotum aus. Sie befürworten eine verstärkte politische Bildung in den Schulen, weisen aber ebenfalls auf die Zuständigkeit der Länder hin. Auch der AfD-Abgeordnete Glaser lehnt in seinem Sondervotum eine Absenkung des aktiven Wahlalters ab.
Die Kommission stellt darüber hinaus fest, dass Frauen und Männer im Bundestag „sehr ungleich“ vertreten sind. Vorschläge zur Veränderung des Wahlrechts durch Einführung zwingender Paritätsregelungen bis hin zu Rechtsfragen des Eingriffs in die Satzungsautonomie der Parteien mit Blick sowohl auf Kandidierendenaufstellungen als auch Regelungen zu Listenaufstellungsverfahren seien kontrovers debattiert worden. Die Kommission werde sich im zweiten Halbjahr 2022 erneut mit dem geringen Frauenanteil im Parlament und mit verfassungskonformen Vorschlägen zur Sicherstellung der gleichberechtigten Repräsentanz befassen.
Heveling, Hoffmann und Warken weisen in ihrem Sondervotum darauf hin, dass die Ursachen für die Unterrepräsentanz von Frauen im Bundestag nicht abschließend geklärt seien. Annahmen wie die, dass Frauen häufig in Wahlkreisen mit geringer Erfolgsaussicht aufgestellt würden oder unsichere Listenplätze erhielten, dass sie geringere finanzielle Möglichkeiten zur Finanzierung einer Kandidatur hätten als Männer oder über geringere Möglichkeiten verfügten, politische Erfahrung zu sammeln, basierten auf unsicheren empirischen Grundlagen und bedürften der weiteren Klärung. Aus ihrer Sicht sollte der Frage nachgegangen werden, welche Möglichkeiten es „jenseits verfassungsrechtlich problematischer gesetzlicher Paritätsregelungen“ gibt, den Frauenanteil im Bundestag zu steigern.
Albrecht Glaser (AfD) erklärt in seinem Sondervotum dazu, er stimme der Mehrheitsentscheidung nicht zu. Gründe für abweichende Verhaltensweisen lägen in unterschiedlichsten Motiven des Individuums, nicht in strukturellen Gegebenheiten. Deshalb könnten keine Parteien und Parlamente entstehen, die einer statistischen Abbildung der Geschlechterzusammensetzung der Bevölkerung entsprechen würden.