Zeit: Montag, 6. November 2023, 11 bis 13 Uhr
Ort: Berlin, Paul-Löbe-Haus, Sitzungssaal 4 900

Mit einem Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Düngegesetzes hat sich der Ausschuss für Ernährung und Landwirtschaft des Bundestages in einer öffentlichen Anhörung am Montag, 6. November 2023, befasst. Der Entwurf des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Düngegesetzes (20/8658) sieht die Umsetzung der EU-Düngeprodukteverordnung, die Ermächtigung zur Einrichtung eines Monitorings der Düngeverordnung und die Schaffung von Grundlagen zur Anpassung der Stoffstrombilanzverordnung vor.

Die von den Fraktionen eingeladenen Sachverständigen kamen in ihren Stellungnahmen zu unterschiedlichen Bewertungen des Entwurfs. Die geplante Umsetzung der EU-Verordnung wurde übergreifend begrüßt, kritisch gesehen wurde vor allem die Stoffstrombilanzierung.

Sachverständige beklagen hohen Umsetzungsaufwand

Prof. Dr. Silvia Bachmann-Pfabe von der Hochschule Neubrandenburg erklärte in ihrer schriftlichen Stellungnahme, ein Monitoring der Düngeverordnung sei aus wissenschaftlicher und praktischer Sicht außerordentlich zu begrüßen. Mit den Änderungen im Düngegesetz könnten der Geltungsbereich und die Einhaltung betrieblicher Bilanzwerte in der Stoffstrombilanzverordnung neu definiert werden. Diesen Vorteilen stehe jedoch ein zeitlicher Aufwand für die Dokumentation, Pflege, Bereitstellung, Überprüfung und Übermittlung der Daten gegenüber. Beide Verfahren, Wirkungsmonitoring und Stoffstrombilanzierung, liefen zudem Gefahr, Daten mehrfach zu erfassen, erklärte die von der Fraktion Die Linke eingeladene Sachverständige.

Der von der AfD-Fraktion eingeladene Landwirt Elard von Gottberg, Leiter einer Agrargenossenschaft in Brandenburg, begrüßte die Umsetzung der EU-Verordnung und das Wirkungsmonitoring, letzteres bedeute jedoch mehr Bürokratie. Die Anpassung der Stoffstrombilanz, also Paragraf 11a des Düngegesetzes, sollte allerdings ersatzlos gestrichen werden. Zwei parallele Systeme seien nicht zielführend und bedeuteten eine noch höhere Dokumentationspflicht, sagte von Gottberg. Das sei abzulehnen. Aufwand und Nutzen blieben in einem vernünftigen Verhältnis, wenn auf Daten zurückgegriffen würde, die der Verwaltung und den landwirtschaftlichen Betrieben bereits vorlägen.

Auch Robert Knöferl von der Bayerischen Landesanstalt für Landwirtschaft, Stellvertretender Leiter des Instituts für Agrarökologie und Biologischen Landbau, begrüßte die Umsetzung der EU-Düngeprodukteverordnung sowie die Einführung einer Monitoringverordnung. Bezüglich der Änderung der Stoffstrombilanzverordnung warnte er jedoch vor einem immensen bürokratischen Aufwand für die landwirtschaftlichen Betriebe, der großes Frustrationspotenzial mit sich bringe. Er empfehle daher, erklärte der von der CDU/CSU-Fraktion eingeladene Experte, die Stoffstrombilanz vollständig aus den Rechtsvorgaben herauszulösen und die Bilanzierung auf eine freiwillige Basis zu stellen. Zudem sei das Monitoring ein deutlich besseres und zielführenderes Instrument als die Stoffstrombilanz, um weitere Verbesserungen beim landwirtschaftlichen Gewässerschutz herbeizuführen.

Wasserwirtschaft hält Stoffstrombilanz für notwendig

Martin Weyand vom Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft erklärte, der Gesetzentwurf biete grundsätzlich eine gute Voraussetzung, die von der EU-Kommission vorgegebene Zielsetzung einer umwelt- und gewässerschonenden Orientierung für die Landwirtschaft umzusetzen. Kernpunkt sei dabei die vorgesehene Novellierung der Stoffstrombilanzverordnung zu einem wirksamen und transparenten Steuerungsinstrument. In der Stellungnahme des von der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen eingeladenen Verbands wird jedoch kritisiert, dass die Forderungen des Wissenschaftlichen Beirats für Düngungsfragen beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft in einigen Fragen unberücksichtigt blieben. Dazu zähle, Nährstoffverluste in die Umwelt so weit wie möglich zu vermeiden und mit konkreten Obergrenzen zu versehen.

In der von Maximilian Zinnbauer vorgestellten Stellungnahme des von der SPD-Fraktion eingeladenen Johann Heinrich von Thünen-Institutes heißt es unter anderem, die vorgeschlagene Änderung des Düngegesetzes sei notwendig und sinnvoll, um dessen Zwecke besser verfolgen zu können und den Berichtspflichten gegenüber der Europäischen Kommission nachkommen zu können. Die Stoffstrombilanz trage nicht nur zum Gewässerschutz, sondern auch zum Klimaschutz und zur Luftreinhaltung bei. Das Monitoring zur Wirkung der Düngeverordnung sei der bisher fehlende Baustein, der Gewässerqualität, Standortbedingungen und landwirtschaftliche Düngepraxis flächendeckend – und mit relativ geringem Verwaltungsaufwand für die Betriebe – und bundesweit vergleichbar zusammenbringen und bewerten werde. Zu begrüßen sei, dass Monitoringdaten und -ergebnisse von Bundesbehörden auch für die Klimaberichterstattung und die Umweltberichterstattung genutzt werden dürfen.

Kritik von Landwirtschaftsverbänden

Deutliche Kritik an dem Entwurf äußerte der Vertreter des Deutschen Bauernverbandes, Steffen Pingen. So seien hinsichtlich der Schaffung eines Monitorings zur Überprüfung der Wirksamkeit der Düngeverordnung bisher keinerlei Details für dessen Ausgestaltung bekannt. Kritisch sehe der Verband ferner, dass keine Grundlagen geschaffen würden für Ausnahmen oder Befreiungen für Betriebe, die besonders gewässerschonend wirtschaften. Weiter heißt es in der Stellungnahme, vor dem Hintergrund, dass die Stoffstrombilanz nicht von der EU-Kommission gefordert worden sei, sei die deutliche Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Stoffstrombilanz nicht nachvollziehbar. Daneben sei die Stoffstrombilanz auch aus fachlichen Gründen nicht das geeignete Instrument, die Effizienz und Effektivität der Düngung auf der Fläche zu verbessern, heißt es in der Stellungnahme des von der Unionsfraktion eingeladenen Verbands.

Für den Verband Familienbetriebe Land und Forst nahm Rechtsanwalt John Booth an der Anhörung teil. Der von der FDP-Fraktion eingeladene Verband unterstützt in seiner Stellungnahme die Umsetzung einer markteinheitlichen Regelung der Bereitstellung von Düngeprodukten für alle Marktteilnehmer. Jedoch würden die geplanten Regelungen zur Einführung eines Monitorings, so wie bisher vorgesehen, aus Sicht der Familienbetriebe zu einer unzumutbaren Belastung ohne gesicherte Zielerreichung führen. Solange der eigentliche Zweck des Monitoring nicht auch im Gesetz eindeutig erwähnt und geregelt wird, lehnten die Familienbetriebe die Einführung einer so weitreichenden Datenerhebung ab, da diese weder verhältnismäßig noch erforderlich sei. 

Auch Gemüse- und Obstanbau betroffen

In der von Christian Ufen vorgestellten Stellungnahme des Zentralverbands Gartenbau wird darauf verwiesen, dass der Entwurf plane, den Anwendungsbereich der Stoffstrombilanzverordnung deutlich auszudehnen und letztlich eine Vielzahl von Betrieben in die Pflicht zur Erstellung einer Stoffstrombilanz einzubeziehen. Dies würde den heimischen Gemüsebau ebenso betreffen wie die Erdbeerproduktion im Freiland. Der Verband wies darauf hin, dass eine Erfassung der Nährstoffabfuhr aufgrund des immensen Erfüllungsaufwands im Gemüsebau in keinem angemessenen Verhältnis zur beabsichtigten Regelungswirkung stehe und es durch die Erstellung der Bilanz zu keinen neuen Erkenntnissen kommen werde. Der Gemüsebau sollte daher aus der Pflicht zur Erstellung einer Stoffstrombilanz ausgenommen werden. Zudem sei der Zeitaufwand für die Betriebe unverhältnismäßig. 

Das Düngegesetz regelt insbesondere die Anforderungen an das Inverkehrbringen und die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Pflanzenhilfsmitteln und Kultursubstraten. Mit dem Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Düngegesetzes sollen laut der Vorlage nationale Durchführungsvorschriften für eine neue EU-Verordnung ((EU) 2019/1009) mit Vorschriften für die Bereitstellung von EU-Düngeprodukten auf dem Markt erlassen werden. Ferner sollen die Rechtsgrundlagen zur Stoffstrombilanzierung in Paragraf 11a des Düngegesetzes und die Verordnung über den Umgang mit Nährstoffen im Betrieb und betriebliche Stoffstrombilanzen (Stoffstrombilanzverordnung) angepasst werden.

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Die Stoffstrombilanzverordnung regelt laut Entwurf die näheren Vorschriften über Ermittlung, Aufzeichnung und Bewertung der betrieblichen Nährstoffmengen. Zur Überprüfung der Wirksamkeit der Düngeverordnung soll ein bundesweites Monitoring eingerichtet werden, das der flächendeckenden Berichterstattung gegenüber der EU-Kommission dienen soll. Hierdurch werde einer Forderung der EU-Kommission im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens wegen unzureichender Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie Rechnung getragen.

In der ersten Lesung des Gesetzentwurfs am Donnerstag, 19. Oktober 2023, hatte die Parlamentarische Staatssekretärin beim Bundesminister für Ernährung und Landwirtschaft, Dr. Ophelia Nick (Bündnis 90/Die Grünen), erklärt, mit dem auf den Weg gebrachten Paket würden die Düngeregeln zukunftsfest ausgerichtet. Durch Anpassungen des Düngegesetzes werde die rechtliche Grundlage für differenzierte Regelungen geschaffen, die über eine geänderte Stoffstrombilanzverordnung und eine Monitoringverordnung zur Wirksamkeit der Düngeverordnung erreicht werden sollen. Ziel sei, in der gesamten Breite der Landwirtschaft Dünger nachhaltiger einzusetzen. (mwo/06.11.2023)

Der Deutsche Bundestag hat am Donnerstag, 6. Juni 2024, das Düngegesetz novelliert. Den Entwurf der Bundesregierung für ein zweites Gesetz zur Änderung des Düngegesetzes (20/8658) nahm er in der vom Ausschuss für Ernährung und Landwirtschaft geänderten Fassung (20/11664) an. Dafür stimmten die Koalitionsfraktionen und die Gruppe Die Linke, dagegen die Unionsfraktion und die AfD-Fraktion.

Ebenfalls abschließend beraten wurde der Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen der verbindlichen Stoffstrombilanzierung (20/411, 20/549 Nr. 3), den der Bundestag gegen die Stimmen von Union und AfD zur Kenntnis nahm. Mit der Mehrheit der Koalitionsfraktionen und gegen das Votum von CDU/CSU und AfD bei Enthaltung der Gruppe Die Linke verabschiedete der Bundestag dazu eine Entschließung (20/11664). 

Gesetzentwurf der Bundesregierung

Das Vorhaben dient vorrangig der Umsetzung von EU-Recht. Mit der Änderung des Düngegesetzes werden die nationalen Vorschriften zur Durchführung der EU-Düngeprodukteverordnung erlassen: insbesondere die Regelungen zur Benennung einer notifizierenden Behörde, die auf Grund der Vorgaben dieser Verordnung wesentliche Aufgaben bei der Befugniserteilung und Überwachung von Konformitätsbewertungsstellen (KBS) übernehmen muss, sowie Regelungen hinsichtlich der Notifizierung und Überwachung von KBS. Die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung hat zu überwachen, ob die notifizierten Stellen, denen sie die Befugnis zur Wahrnehmung von Konformitätsbewertungsaufgaben erteilt hat, die Anforderungen erfüllen und ihren gesetzlichen Verpflichtungen nachkommen.

Zur Einrichtung eines Wirkungsmonitorings der Düngeverordnung wird vor dem Hintergrund der Anforderungen der Nitratrichtlinie eine neue Rechtsgrundlage geschaffen. Einzelheiten des Monitorings sollen in einer Rechtsverordnung geregelt werden. Aufgrund der Verordnungsermächtigung sollen insbesondere die Mitwirkung und Zusammenarbeit verschiedener Behörden und der Austausch und die Erhebung der zur Durchführung des Monitorings erforderlichen Daten geregelt werden. 

Änderungen im Ausschuss

Der Ausschuss für Ernährung und Landwirtschaft hat Änderungen an dem Gesetzentwurf vorgenommen. Das Düngerecht wird in drei Punkten geändert. Zum einen schafft es die Grundlage dafür, um die sogenannte Stoffstrombilanz landwirtschaftlicher Betriebe,  die jetzt Nährstoffbilanz genannt wird, zu verbessern. Diese bildet die Verwendung von Nährstoffen in landwirtschaftlichen Betrieben transparent und überprüfbar ab. Sie ist für die Betriebe ein Mittel, um ihre Nährstoffeffizienz zu überprüfen, zum Beispiel bei der Düngung und beim Einsatz von Futtermitteln. Das Ziel ist, dass künftig nachhaltiger und ressourcenschonender gedüngt wird.

Künftig sollen landwirtschaftliche Betriebe schon ab 15 Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche (LF) Aufzeichnungen über ihre Nährstoffströme führen müssen. Bisher galt das erst für Betriebe, die 20 Hektar LF beziehungsweise 50 Großvieheinheiten überschritten. Dafür soll sich die Frist für die betriebliche Aufzeichnung von drei auf sechs Monate nach Zu-/Abfuhr verlängern. Zudem soll es Richtwerte für maximal zulässige betriebliche Bilanzwerte für Phosphor geben. 

Ausgenommen bleiben auch weiterhin Betriebe und Biogasanlagen, die weniger als 750 kg Stickstoff pro Hektar (N/ha) aus Wirtschaftsdüngern aufnehmen oder erzeugen. Diese Begrenzung gilt beispielsweise in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen. Weitere Ausnahmen von der Nährstoffbilanzverordnung gelten künftig für Kurzumtriebsplantagen, Zierpflanzen- und Weihnachtsbaumkulturen, Baumschulen, Baumobstflächen, Weinflächen und Strauchbeerenflächen, darunter auch solche, die nicht im Ertrag stehen.

Bundesweites Düngemonitoring

Zum anderen soll ein bundesweites Düngemonitoring überprüfen, wie wirksam die geltenden Düngeregeln sind. Die Verwendung von Dünger in landwirtschaftlichen Betrieben soll sich anhand genauerer Betriebsdaten besser nachvollziehen und bewerten lassen. Das schafft die Basis dafür, um diejenigen, die zu viel düngen und damit das Wasser und das Klima gefährden, stärker zur Verantwortung zu ziehen. 

Wer beides schützt, soll hingegen entlastet werden. Zugleich soll der Mehraufwand für die Betriebe verringert werden, Daten, die staatlichen Stellen bereits vorliegen, sollen nicht noch einmal von den Betrieben erfasst werden müssen. Bewirtschaftungs- und Düngedaten, die die Betriebe den Bundesländern schon gemeldet haben, sollen künftig anonymisiert an die Bundesbehörden weitergereicht werden können.

Außerdem soll das geänderte Düngerecht gewährleisten, dass nur sichere und wirksame Düngeprodukte aus der EU auf den europäischen Markt gelangen. Dazu setzt es die EU-Düngeprodukteverordnung in nationales Recht um. Eine so genannte Konformitätsbewertungsstelle wird EU-Düngeprodukte auf deren Übereinstimmung mit der EU-Düngeprodukteverordnung prüfen. Zudem sollen Bußgeldvorschriften Verstöße gegen die EU-Düngeprodukteverordnung ahnden.

Verfahren wegen zu hoher Nitratwerte

Mit der Reform des Düngegesetzes setzt die Bundesregierung ein Versprechen um, das sie der EU-Kommission zugesichert hatte, damit diese ihre Verfahren wegen zu hoher Nitratwerte in Gewässern einstellt. Die Brüsseler Behörde hatte Deutschland seit 2012 immer wieder aufgefordert, die Düngeregeln zu verschärfen, weil einige Regionen seit Jahren mit hohen Nitratbelastungen in ihren Gewässern kämpfen. Betroffen waren vor allem Gebiete mit intensiver Tierhaltung oder intensivem Gemüseanbau. 

Im Jahr 2018 urteilte der Europäische Gerichtshof final, dass Deutschland gegen die Nitratrichtlinie verstieß, es drohten hohe Strafzahlungen. Seitdem wurden strengere Regeln erlassen – etwa längere Sperrfristen, in denen gar nicht gedüngt werden darf, ein Düngeverbot für gefrorenen Boden sowie eine Neuausweisung besonders belasteter Gebiete. Die EU-Kommission stellte im vergangenen Juni ihre Verfahren ein, nachdem das Bundeslandwirtschaftsministerium das nun verabschiedete Düngegesetz auf den Weg gebracht hatte. 

Bericht der Bundesregierung

Die Bundesregierung nennt in ihrem Bericht (20/411) Details zu den Mitgliedern der Bund-Länder-Arbeitsgruppe und der Expertengruppe zur Evaluierung der Stoffstrombilanzverordnung. Ziel der Stoffstrombilanz ist es, Nährstoffflüsse in landwirtschaftlichen Betrieben transparent und überprüfbar abzubilden. Die Stoffstrombilanzverordnung regelt, wie landwirtschaftliche Betriebe mit Nährstoffen umgehen müssen und wie betriebliche Stoffstrombilanzen laut Düngegesetz zu erstellen sind.

Zur Begleitung der Evaluierung der Stoffstrombilanzverordnung sei vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe einberufen worden, schreibt die Regierung. In zwei Sitzungen im April und im Juni 2020 seien die Erfahrungen der zuständigen Länderbehörden mit der Einführung und Umsetzung der Stoffstrombilanzverordnung vorgestellt worden.

Bewertungsvorschläge einer Expertengruppe 

Zudem sei mit der Bund-Länder-Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit dem Bundesumweltministerium vereinbart worden, eine weitere Expertengruppe zu gründen, die Vorschläge zur zukünftigen Festlegung der zulässigen Bilanzwerte für Stickstoff und Phosphor erarbeiten solle. Die Expertengruppe Bewertung habe im Zeitraum Oktober 2020 bis 2021 in zehn Sitzungen an den Bewertungsvorschlägen gearbeitet.

Der Bericht dokumentiere den erreichten Diskussionsstand der Bund-Länder-Arbeitsgruppe und der Expertengruppe Bewertung. Zu vielen diskutierten Sachverhalten und Empfehlungen sei in der Expertengruppe kein Konsens erzielt worden. Daher bedeute die namentliche Nennung der Mitglieder nicht, dass sie den Bericht in allen Punkten mittragen oder unterstützen.

Entschließung verabschiedet

In der vom Bundestag verabschiedeten Entschließung (20/11664) wird die Bundesregierung aufgefordert, nach der Verabschiedung des Düngegesetzes die Nährstoffbilanzverordnung und die Monitoringverordnung auf den Weg zu bringen, damit belastbare Grundlagen für eine Maßnahmendifferenzierung in mit Nitrat belasteten Gebieten unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips geschaffen werden. 

Die Nährstoffbilanzverordnung und die Monitoringverordnung sei „bürokratiearm“ auszugestalten, um die landwirtschaftlichen Betriebe zu entlasten. Bei der Bilanzierung von Stoffströmen soll die Regierung auf die Besonderheiten der unterschiedlichen Betriebstypen, Anbau- und Absatzverfahren vor allem des Obst- und Gemüsebaus eingehen.

Bundesregierung ruft Vermittlungsausschuss an

Die Bundesregierung hat in einer Unterrichtung (20/13150) mitgeteilt, dass sie am 2. Oktober 2024 beschlossen hat, zu dem am 7. Juni 2024 verabschiedeten Zweiten Gesetz zur Änderung des Düngegesetzes (20/8658, 20/11664) die Einberufung des Vermittlungsausschusses von Bundestag und Bundesrat zu verlangen.(nki/vom/04.10.2024)