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Artikel

8. Februar 2019

Festrede von Bundestagspräsident Dr. Wolfgang Schäuble zur Examensfeier am Institut für Finanz- und Steuerrecht der Universität Heidelberg 70 Jahre Grundgesetz – aktuelle Herausforderungen für Föderalismus, Rechtsstaat und Demokratie in Deutschland

[Es gilt das gesprochene Wort]

Das Grundgesetz: „Glücksgriff oder Sanierungsfall?“

Diese Frage wurde bereits vor zehn Jahren dem Staatsrechtler Christoph Möllers gestellt, der hier in Heidelberg habilitiert wurde. Während vor Gericht das Recht ein eindeutiges Urteil fordert, durfte Möllers Antwort auf diese Frage differenziert ausfallen. Er betonte, das Grundgesetz sei eine vorzügliche Verfassung, es entwerfe sogar eine seit vielen Jahren für andere Staaten exemplarische Rechtsordnung.

Also ein Glücksfall eben – mit Langzeitwirkung: seit nunmehr 70 Jahren!

Aber der Staatsrechtler erlaubte sich auch einen kritischen Blick auf manche institutionelle Lösung, namentlich die bundesstaatliche Ordnung. Und hier besonders auf die – nicht nur aus seiner Sicht – problematischen Verantwor­tungsstrukturen. Klare Verantwortlichkeiten sind für die Wahrnehmung von Demokratie aber zentral.

Also kein Sanierungsfall – aber reformbedürftig schon?

Niemand stellt heute die institutionellen Grundentscheidungen ernsthaft in Frage, die der Parlamentarische Rat 1949 getroffen hat. Der war übrigens mit ordentlich Heidelberger ‚Juristen-Know How‘ ausgestattet: Aus dem Kreis der Mütter und Väter des Grundgesetzes hatten einige Juristen an der hiesigen Fakultät studiert oder promoviert.

Das Grundgesetz gewährt einen stabilen Ordnungsrahmen. Der muss sich allerdings weiterhin täglich neu bewähren – unter sich permanent verändernden gesellschaftlichen Bedingungen. 70 Jahre sind eine lange Zeit. Und die immer größere Komplexität politischer Ordnungen wirkt sich auf die Prinzipien aus, nach denen das Grundgesetz unsere Staatsordnung gestaltet hat: Den Föde­ralismus, den Rechtsstaat, die Demokratie. Der Einfluss der fort­schreitenden europäischen Integration auf das Bewährungsfeld des Grund­gesetzes gehört dazu – ein Thema, das einen eigenen Festvortrag bei einer anderen Examensfeier wert wäre.

Die Geschichte lehrt, dass Staaten, die sich nicht weiterentwickelt haben, die nicht Schritt hielten mit den Veränderungen ihrer Welt, früher oder später an Bedeutung verloren haben. Wer ein solches Schicksal nicht teilen will, muss bereit sein für den erforderlichen Wandel. Muss die richtige Mischung von Stabilität und Anpassungsfähigkeit politischer Institutionen finden.

Freiheitliche Verfassungen sollen notwendige Veränderungen ermöglichen – ohne sich selbst verändern zu müssen, heißt es. Das ist das Ideal. In der Realität bedeutet es: Überfrachten wir sie nicht. Gerade weil in einer immer komplexeren Welt die Aufgabe einer gelingen­den rechtlichen Ordnung komplizierter wird, müssen wir uns um Klarheit bemühen.

Dazu ist eine stärkere Verfassungs- und Gesetzgebungsethik not­wendig. Wir sollten u. a. der Versuchung wi­derstehen, jedes politische Ziel in der Verfassung zu verankern. Umgekehrt sollten wir auch dem Versuch wehren, immer mehr Gestaltungsfragen durch Verfassungsinterpretationen dem demokratischen Gesetzgeber zu entziehen. Nachhaltige Freiheit setzt die richtige Balance von Demo­kratieprinzip und institutionellen Begrenzungen für Mehrheitsentschei­dungen voraus.

Die doppelte Tendenz einer Kon­stitutionalisierung der Tagespolitik einerseits und andererseits durch Verfas­sungsänderungen den Spiel­raum für andere Mehrheits­entscheidungen in der Zukunft zu begrenzen, scheint mir im Übrigen eine der Ursachen dafür zu sein, dass unser Grundgesetz an Ästhetik und Lesbarkeit so sehr verloren hat. In seiner eingangs erwähnten Kritik bemängelte Christoph Möllers mit Blick auf bisherige Verfassungs­änderungen: Sie würden im Umfeld des „sprachlichen Nachkriegs­denkmals“, welches das Grundgesetz eben auch darstelle, so verheerend wirken wie ein Parkhaus aus Beton in einem Bauhaus-Ensemble. Das ist gut beobachtet.

Der frühere Verfassungsrichter Dieter Grimm hat Recht, wenn er sagt, dass es im Überfrachten des Grundgesetzes aber nicht allein um „Schönheitsfehler“ gehe. Dass es sich in Wirklichkeit um ein Demokratieproblem handelt: „Al­les, was auf der Verfassungsebene geregelt wird, ist dem demokratischen Prozess entzogen. Es ist nicht mehr Thema, sondern Prämisse politischer Entscheidungen.“ Wo die Verfassung aufgebläht sei, setze jede Politikände­rung eine vorgängige Verfassungsänderung voraus. Die Verfassung ermögli­che dann nicht Flexibilität, sondern bewirke Immobilismus – und der werde in Zeiten hohen Problemdrucks wiederum als Politikversagen wahr­genommen.

Nur in der Beschränkung auf eine rechtliche Grundord­nung des Gemeinwesens kann die Verfassung ihre Funktion in einer offe­nen Gesellschaft erfüllen. Das Ausgreifen verfassungsrechtlicher Argumen­tation in alle gesellschaftlichen Bereiche zwingt dagegen entweder die der Verfassung innewohnende Statik der Gesellschaft insgesamt auf – und kann so die Reaktionsfähigkeit auf neue Entwicklungen blockieren. Oder umgekehrt: Die Grundordnung, die eigentlich Halt geben soll, könnte sich mit der Dynamik gesellschaftlichen Wandels infizieren. Beides können wir nicht wollen.

Auch im freiheitlichen Verfassungsstaat gilt: Semper reformanda! Aber ohne zu übertreiben. Mit Maß und Mitte. Wie bei allen Reform­bemühungen gibt es die perfekte Lösung sowieso nicht. Die Absage an den Perfektionismus ist eine notwendige Voraussetzung zur Weiterent­wicklung. Die Einsicht, dass wir immer nur besser werden können – im Sinne von trial and error, wie es Karl Popper vertreten hat. Der deutsche Hang zum Perfektionismus birgt die Gefahr des Stillstands. Friedrich August von Hayek hatte das erkannt. In der Einleitung zu seinem Hauptwerk „Die Verfassung der Freiheit“ zeigt er sich überzeugt, mit begrenzteren Zielen, mehr Geduld und Bescheidenheit weiter und schneller vorwärtszukommen.

Ich füge hinzu: Mit einer weniger ausgeprägten Neigung, in allen Bereichen immer noch genauer steuern, justieren und austarieren zu wollen – von der Gesetzgebung über die Verwaltung bis hin zur Rechtsprechung. Bis tatsächlich alles so detailliert reguliert ist, dass es kaum mehr nachvollzogen werden kann – und im Ergebnis nichts mehr gestaltbar wird.

Summum ius – summa iniuria: Das galt Cicero zufolge schon den Römern als uralter Leitsatz. Er beweist sich auch heute noch. Je umfassender die rechtlichen Regelungen, umso exzessiver und widersprüchlicher die Auslegung und umso enger die Handlungsräume, die das Recht doch eigentlich schützen soll.

Beispiele dafür gibt es zu Hauf: Beim Flughafen Berlin Brandenburg stehen inzwischen ein halbes Dutzend geänderter Baugenehmigungen zu Buche, nicht zuletzt um den immer perfekteren Brandschutzauflagen gerecht zu werden. Die schildbürgerartig anmutende jahrelange Verzögerung am BER mag hier im Südwesten mit gewissem Spott beobachtet werden. Allerdings nur dann, wenn man die Debatten um Stuttgart 21 außer Acht lässt. Oder um die Rheintalstrecke. Gelegentlich muss man daran erinnern: Die Planungen dieser Schnellfahrstrecke begannen in den 1980er Jahre. Und der Hinweis, dass sie damit in das letzte Jahrtausend datieren, vermag das Problem am besten zu verdeutlichen. Ob wir uns um Lärm- und Atemschutz­regelungen drehen, die Trassenplanungen der europäischen Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie unterwerfen oder um Grenzwerte bei Feinstaub und Stickoziden debattieren: In einem überbordenden, sich vielfach widersprechenden Gutachter- und Beraterwesen legt die immer weitere rechtliche Absicherung Deutschland nicht nur bei Großprojekten viel zu oft in Fesseln. Wie Gulliver! Wo es aber kaum mehr Gestaltungs­möglichkeiten gibt, wird es irgendwann auch am Gestaltungswillen fehlen.

Vom Drang nach immer perfekteren Regelungen ist auch die Verfassungs­jurisdiktion nicht frei. Das zeigt etwa die immer detailliertere Rechtsprechung der vergangenen Jahre zum Ausgleich von Überhangmandaten in unserem Wahlrecht. Die notwendige, überfällige und eigentlich vergleichsweise klein scheinende Wahlrechtsreform ist dadurch längst zur Quadratur des Kreises geworden. Den Wählern erklären muss das dann aber die Politik.

Wir haben ein generelles Problem bei der richtigen Balance von allgemeinen Regelungen und Einzelfallgerechtigkeit. Die Rechtswissen­schaft übt sich bekanntlich in Zurückhaltung gegenüber Einzelfallgesetzen. In der Praxis haben sich die Gewichte jedoch einseitig verschoben, ist das Gleichgewicht inzwischen gestört – durch die exzessive Rechtsprechung zur Interpretation des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die damit verbundene immer weitergehende Überprüfung von Ermessensent­scheidungen führt im Ergebnis zur Reduzierung jedes Ermessens-Spielraums. Heute kann fast schon jede Benotung einer Klassenarbeit verwaltungsgerichtlich überprüft werden – mit entsprechenden Auswirkungen, die ich vorauseilende Risikovermeidung nenne. Denn welche Lehrkräfte sollten sich dieser drohenden Prüfung freiwillig aussetzen wollen?

Die überbordendende Verrechtlichung ist also nicht allein das Ergebnis der Neigung des Gesetzgebers, manche Regelungen bis zum Exzess zu treiben. Sie wird wesentlich auch durch die Hypertrophie der Rechtsprechung befördert. Schlagendes Beispiel dafür ist die überzogene Detaillierung des Artikel 16a GG. Ich erinnere mich nur zu gut an die komplizierten Verrenkungen, die Anfang der 1990er Jahre notwen­dig waren, um in unserem Streben nach juristischer Perfektion das einst so schlicht wie schön formulierte Asylrecht auf das Schutzniveau der Genfer Flüchtlingskonvention zu präzisieren. Über das auf diese Weise entstan­dene sprachliche Ungetüm sagten mir damals alle befragten Verfassungs­rechtler, es ginge nicht anders, wenn die Neufassung vor Gericht Bestand haben solle.

Nochmal: Wir dürfen nicht zulassen, dass unsere Ordnungen durch unseren Hang zur Perfektion so erstarren, dass wir sie gar nicht mehr reformieren können. Wir müssen uns immer wieder um neue Dynamik bemühen. Die Aufgabe politischer Führung ist es, diesem Prozess Form, Richtung, Nachhaltigkeit zu geben.

Dabei sollten wir allerdings auch nicht ins Gegenteil verfallen und leichtfertig zu einfache Lösungen versprechen. Denn die Herausforderungen, vor die wir uns gestellt sehen, sind im Zeitalter von Digitalisierung und Globalisierung viel zu komplex: Das Steuerrecht – insbesondere das Unternehmenssteuerrecht oder die Besteuerung von Kapitaleinkünften – muss globalisierungstauglich sein. Und es muss unseren Ansprüchen an die soziale Ausgestaltung steuerrechtlicher Systematik genügen. Wollen wir enttäuschten Erwartungen vorbeugen, verbietet sich deshalb das Versprechen eher utopisch erscheinender einfacher Konstruktionen – so sympathisch eine Steuererklärung auf dem Bierdeckel sein mag, oder ein Modell zur vereinfachten Einkommenssteuer ohne jede Ausnahmen, wie es zu unterschiedlichen Zeiten immer wieder vorgeschlagen wurde.

Veränderungen, das ist die Realität, sind manchmal eben nur in kleinen Schrit­ten möglich. Aber in die richtige Richtung. Regelgebunden. Auch wenn wir nur schrittweise vorangehen können, bleibt es von fundamentaler Bedeutung, dass die Entscheidungen in sich systemisch stimmig sind. Das fordert verantwortungsvolle Ordnungspolitik von uns.

Im realexistierenden Föderalismus zeigt sich das Problem: Weil wir nicht die Kraft zum großen Schritt haben, also bei der Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern die Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmen­verteilung zwischen den föderalen Ebenen grundsätzlich neugestalten, ge­hen wir fortwährend kleine Schritte.

Die Verschränkung und Kooperation in den föderalen Beziehungen hat sich dadurch im Laufe der Jahrzehnte zu einer „Politikverflechtungsfalle“ entwickelt. Darauf hat der Politik- und Rechtswissenschaftler Fritz Scharpf bereits 1985 hingewiesen. Begleitet vom Ausbau der Mischfinanzierungen und steigender Finanzflüsse des Bundes an die Länder haben wir uns so in eine weitgehende politische Unbeweglichkeit und Handlungsunfähigkeit manövriert. Bund und Länder einigen sich aufgrund des hohen Kooperationsaufwands am Ende nur noch auf den kleinsten gemeinsamen Nenner – zu Lasten der Problemlösung.

Häufig sind politisch bedingte Blockaden Ursachen für die scheinbare Regelungsunfähigkeit. Das gilt etwa für die Reform der Grundsteuer, mit der sich der Finanzminister derzeit befassen muss – angesichts entgegengesetzter Positionen einzelner Bundesländer, die teilweise Blockaderechte innerhalb der jeweiligen Regierungskoalitionen in Anspruch nehmen. Ich selbst erinnere mich noch lebhaft an die Reform der Erbschaftssteuer in der vergangenen Legislaturperiode. Damals ließ die Vorgabe, keine Erhöhung der Gesamtbelastung einerseits und andererseits kein geringeres Steueraufkommen für die Bundesländer, den Entschei­dungsspiel­raum nahe Null tendieren.

Gelebter Föderalismus: Das bedeutet heute zu oft Kompetenzwirrwarr, diffuse Verantwortlichkeiten, ein Wust an miteinander verschränkten Verhandlungsarenen und eine intransparente föderale Finanzverflechtung, die zudem falsche Anreize setzt. Kurz: Alle für alles zuständig und niemand für irgendetwas verantwortlich.

Nach Artikel 70 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung – soweit das Grundgesetz dem Bund keine Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Eine irritierende Aussage, wenn man um die tatsächlichen Verhältnisse weiß. Aus Ausnahmen ist in der Verfassungswirklichkeit das Gegenteil geworden. Daran konnten alle Reformbemühungen bislang nichts substantiell ändern. Parallel dazu hat sich die politische Wirksamkeit der Länder auf den Bundesrat verlagert, wo sie Einfluss auf die Angelegenheiten des Bundes nehmen. Das bedeutet: Beteiligung statt Gestaltung! Denn ein Mehr an Eigenständigkeit der Länder geht damit gerade nicht einher.

Das Grundgesetz räumt den Ländern überall dort ein Mitspracherecht ein, wo ihre Interessen durch Bundesgesetzgebung berührt werden. Diese sinnvolle Regelung zustimmungspflichtiger Gesetze ist schleichend ausgedehnt worden. Mit Unterstützung des Bundesverfassungsgerichts. Denn das befand 1958, schon eine einzige zustimmungspflichtige Vorschrift mache die Zustimmung zum gesamten Gesetzeswerk notwendig.

Hinzu kommt die Kooperation zwischen den Ländern. Dabei unterziehen die Länder häufig das, was seitens des Bundesgesetzgebers nicht vereinheitlicht wird, einer freiwilligen Angleichung: neben den Ministerpräsidenten­konferenzen in den Fachminister­konferenzen und in hunderten Staatsverträgen und Verwaltungs­abkommen. Diese sogenannte „dritte Ebene“ ist von Verfassungswegen gar nicht vorgesehen und – zugespitzt formuliert – ein Stück weit Ausdruck des schlechten Gewissens eigentlich zuständiger Länder, dem Wunsch in der Bevölkerung nach Vereinheitlichung zu begegnen.

Denn zur komplexen bundesstaatlichen Realität gehört der Widerspruch, dass wir Deutschen zwar einerseits in der lokalen und regionalen Vielfalt Geborgenheit suchen. Dass wir andererseits jedoch ständig nach zentralen, einheitlichen Lösungen verlangen. Auch unter überzeugtesten Föderalisten ist die paradoxe Neigung verbreitet, sobald ein Problem groß genug geworden ist, auf bundeseinheitliche Regelungen zu setzen – bei Bürgern und Politikern gleichermaßen.

Dieser Widerspruch wird in den Diskussionen um die Bildungspolitik besonders deutlich – inklusive zweier Reformkommissionen zum Föderalismus, die in Zusammensetzung, Arbeitsweise und Effizienz ihrerseits Beispiele sind für die skizzierte Problematik von immer größerem Perfektionsdrang bei immer geringerer Effizienz.

Derzeit debattieren wir wieder einmal über Investitionen im Bereich Bildung. Die sind dringend notwendig. Aber das hat eine Nebenwirkung: Auch die Rechte des Bundes werden gestärkt. Das ist einerseits richtig. Weil damit das ordnungspolitische Prinzip umge­setzt wird: Wer das Geld zur Verfügung stellt, soll auch über seine Verwen­dung entscheiden. Das verlangt die Budgethoheit des Parlaments. Andererseits geht es zu Lasten der Verantwortung der Länder, geht auf Kosten einer klaren föderalen Kompetenzabgrenzung und der Ei­genverantwortlichkeit der politischen Ebenen.

Dass Baden-Württemberg und Bayern als Folge des Streits um den Digital­pakt nun das Bewusstsein für einen lebendigen Föderalismus stärken wol­len, höre ich gerne. Wenn es dazu führt, sich auf bewährte Grundsätze zu besinnen:

Erstens: Auf den Wettbewerb – ohne den Föderalismus keinen Sinn macht. Denn erst der Wettbewerb zwischen den Ländern zeigt, was die bessere Lösung ist, welche Politik das Vertrauen der Bürger eher rechtfertigt als andere. Der Begriff des Wettbewerbs­föderalismus darf deswegen auch nicht als Schimpfwort aufgefasst werden – was leider zu oft geschieht.

Und zweitens: Wer politisch handelt, muss dafür auch erkennbar Verant­wortung tragen. Entscheidungs- und Finanzierungs­zuständigkeiten dürfen nicht zu weit auseinanderfallen. Wer für eine Sache zuständig ist, sollte auch für die dafür benötigten Mittel verantwortlich sein. Und die Verantwortung für die Finanzierung sollte in der Regel einhergehen mit der Möglichkeit, Art und Umfang der Aufgabe weitgehend selbst zu bestimmen. Wo das nicht der Fall ist, werden Anreize möglicherweise falsch gesetzt.

Mein Eindruck ist: Die Mehrheit der Länder wollte von beidem bis­lang nichts hören. Sie wollten weder zusätzliche Gestaltungs­kompetenzen, die mit einem Mehr an Verantwortung einhergehen. Noch mehr Wettbe­werb. Aber wenn es nicht gelingt, die Bürger davon zu überzeugen, dass es ein Vorteil ist, nicht alles zu vereinheitlichen, dann gerät die Legitimation des Föderalismus in Gefahr. Dabei wird in Zeiten von Globalisierung und Digitalisierung eine föderale Ordnung „from the bottom up“ wichtiger denn je: Um der freiheitlichen Demokratie Stabilität zu verleihen, durch Bindungen und Zugehörigkeitsgefühl. Und weil Verschiedenheit zu akzeptieren, die Vielfalt legitimer Interessen, Blickwinkel und Meinungen anzuerkennen, die eigenen Vorstellungen nicht zum Maß aller Dinge zu erklären, der gedankliche Schlüssel ist, um auch im globalen Rahmen ein Mehr an Gemeinsamkeit zu schaffen.

Wir müssen für uns die wesentlichen Fragen beantworten: Sehen wir Unterschiede grundsätzlich als einen Vorteil, als Bereicherung an – oder setzen wir im Zweifel lieber auf Einheitlichkeit? Wollen wir alle an allem beteiligen, alle für alles zuständig sein, oder wollen wir, dass jeder in eigener Verantwortung seinen Bereich auch gestalten kann? Letzten Endes: Wollen wir einen echten Gestaltungsföderalismus oder einen kooperativen Zentralstaat im föderativen verfassungsrechtlichen Gewand.

Im Übrigen ist zweifelhaft, ob der Einfluss der Ländergesamtheit auf die Bundespolitik von den Mütter und Vätern des Grundgesetzes in diesem Ausmaß eigentlich beabsichtigt war. Im Bundesrat wirken die Länder als Verfassungsorgan, als föderatives Bundesorgan, direkt an Gesetz­gebung und Verwaltung des Bundes mit. Über die Ministerpräsidenten­konferenz, von der im Grundgesetz nirgends die Rede ist, koordinieren sie wiederum ihre eigenen Interessen gegenüber dem Bund. Was das heißt, wenn die Ministerpräsidenten der 16 Länder mit ihrer eigenen Staatsqualität dem Bund gegenübersitzen, habe ich lange genug erlebt. Längst kommt dabei der Ministerpräsidentenkonferenz eine zentrale Entscheidungs- und Verhandlungsposition zu – zu Lasten des Bundesrates und oft auch zu Lasten des Bundes. Hier werden eigentlich strenge Unterscheidungen zunehmend verwischt – und eine Problematik deutlich, die wir früher schon beim Spannungsverhältnis zwischen Tarifautonomie und Mitbestimmung gesamtgesellschaftlich diskutiert haben: dass in den Verhandlungen eine Seite auf beiden Seiten des Tisches vertreten ist.

Ich finde: Wir sollten die Kraft dazu aufbringen, immer wieder auch einmal mehr ändern zu wollen, als uns möglich erscheint. Für politische Führung ist es auf Dauer zu wenig, uns in der Wirklichkeit unserer Koalitions- und Konsensbildung, bei der der Bundesrat gerne als ein Blockadeinstrument fungiert, immer nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner zu verständi­gen. Den großen Schritt, ohne deshalb alles über den Haufen zu werfen: ihn braucht es womöglich doch einmal. Die föderale Ordnung gehört zu den historischen Grundtatsachen der Deutschen und ist das Organisations­prinzip unsers Staates. Aber der Föderalismus ist kein deutsches Allein­stellungsmerkmal. Es gibt andere dezentral organisierte Staaten wie die USA oder die Schweiz, wo im Prinzip jede staatliche Ebene ihre eigene Ge­setzgebungszuständigkeit hat und für den Vollzug dieser Gesetze verant­wortlich ist. Wenigstens über solche Alternativen zur föderalen Verflech­tung, wie wir sie kennen, nachzudenken: Diese Kraft sollten wir aufbrin­gen.

Meine Damen und Herren,

die freiheitliche Demokratie, wie sie das Grundgesetz begründet, ist fragil und anspruchsvoll. Die Mütter und Väter des Grundgesetzes wussten das. Ihnen stand das Scheitern von Weimar als mahnendes Beispiel vor Augen. Als Konsequenz aus dem demokratischen Relativismus der Weimarer Reichsverfassung, an die wir dieser Tage erinnern, be­gründet das Grundgesetz eine wertegebundene und zugleich wehrhafte De­mokratie – ein wichtiger Fortschritt. Aber eine „Versicherungspolice gegen alle Erosio­nen von Demokratie und Rechtsstaat“ ist sie nicht, wie Udo di Fabio erst kürzlich betonte. Lange konnten wir uns in einer demokratischen Komfortzone einrichten. Jetzt sehen wir sie einem regelrechten Stresstest ausgesetzt. Wir lernen gerade neu, dass nichts voraussetzungslos ist, nichts dauerhaft gesichert.

Eine Verfassung kann bessere oder schlechtere Rahmenbedingungen schaffen, sie bleibt aber ein Rahmen, der durch die Politik ausgefüllt und von den Menschen getragen werden muss. Der freiheitliche Staat lebt eben nach der schon klassischen Formulierung von Ernst-Wolfgang Böckenförde von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann. Von einem Wertebewusstsein. Und er ist darauf angewiesen, dass wir alle uns auf den verantwortlichen Gebrauch der Freiheit einlassen.

Freiheitliche Demokratie: Das bedeutet für jeden von uns Freiheit zur Mitbestimmung – und bei den unveräußerlichen Grundrechten Freiheit von Fremdbestimmung! Sie gründet auf Gewaltverzicht, auf Meinungsvielfalt, Toleranz, gegenseitigem Respekt. Die Mehrheit regiert. Aber der Mehrheitswille ist begrenzt durch die Prinzipien von Gewaltenteilung und Minderheitenschutz.

Manchmal hat es den Anschein, als hätten wir den Blick für diese Verbindung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit verloren.

Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus – die Gesetzgebung und ihre Anwendung, die Rechtsprechung. Ein sensibles Verhältnis. Beide muss das Volk nachvollziehen können. Das Recht schützt den Schwächeren. Und der Rechtsstaat hat die Pflicht, das durchzusetzen. Mehrheit sichert eben noch keine Freiheit. Das sieht man überall dort, wo die Demokratie gegen den Rechtsstaat ausgespielt wird – auf Kosten der Rechte, die den Einzelnen vor der Mehrheit schützen. Und vor staatlicher Willkür. Dann heißt es „Das Wohl der Nation steht über dem Recht“. Der Referenzrahmen unserer Verfassung ist aber nicht die Volksgemeinschaft, sondern das Individuum, der einzelne Mensch mit seiner Würde.

Trotzdem begegnet und auch in Deutschland verstärkt die populistische Anmaßung, ‚das‘ Volk in Stellung zu bringen: gegen den politischen Gegner, gegen vermeintliche und tatsächliche Minderheiten, gegen die vom Volk Gewählten. Aber: Niemand hat das Recht zu behaupten, er allein vertrete ‚das‘ Volk. Der Souverän ist keine Einheit, sondern eine Vielheit widerstreitender Kräfte. So etwas wie ein Volkswille entsteht erst in der Debatte. Und nur durch Mehrheiten – die sich ändern können.

Demokratische Reife beweist deshalb eine Nation nur, wenn sie sich ihrer Fundamente sicher ist, die gesellschaftliche Vielheit annimmt und trotzdem zu gemeinsamen politischen Handeln kommt: durch Kompromiss und für alle tragbare Entscheidungen, die zugleich nie auf Ewigkeit angelegt sind.

Das ist die Verantwortung von uns allen. Verantwortung braucht aber auch Verlässlichkeit. Es braucht das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger, dass die Ordnung und Institutionen, wie sie das Grundgesetz entwickelt, funktionieren. Das geht nicht ohne die Bereitschaft zur Reform, zur notwendigen Erneuerung.

Wenn wir zurückschauen auf siebzig Jahre, hat dieses Land nicht nur ein­fa­che Zeiten erlebt. Es gab turbulentere Phasen und auch krisenhafte Zu­spit­zungen. Aber am Ende ist es unserer freiheitlichen Gesellschaft immer wie­der gelungen, sich in den Herausforderungen weiterzuent­wickeln, er­fahre­ner zu werden, auch weltoffener. Weil wir die Herausforderungen an­ge­packt haben. Mit funktionierenden Institutionen – die sich den Anforde­rungen der Zeit anpassen ließen. Mit einer Vielzahl engagierter Juristen, die Veränderungen mitgestalteten, verantwortlich vorantrieben. Und die zugleich in der Verlässlichkeit funktionierender staatlicher Einrichtungen Stabilität vermittelten. Halt gaben.

Es fehlt nicht an Herausforderungen, sie gibt es immer. Vor 100 Jahren benannte der mit Heidelberg so eng verbundene Max Weber in einem Vortrag vor Studenten – allerdings in München – das „starke langsame Bohren von harten Brettern“ als Grundsatz aller verantwortlichen Politik. Er betonte die Mühsal politischer Gestaltungs­prozesse, das Zähe, das Ausdauer Erfordernde eines Einsatzes für das Gemeinwohl. Das stört viele, aber wir müssen es aushalten. Dass sich Beharrlichkeit lohnt, Anstrengungen nicht vergebens sind: Das gehört zur optimistischen Grundnote in Webers Denken. Die Vorausset­zungen für Erfolg im politischen Handeln sind dabei noch immer „Leidenschaft – Ver­antwortungsgefühl – Augenmaß.“

Das wünsche ich uns allen, besonders den Examinierten des heutigen Tages. Zumindest mit dem Bohren der universitären Bretter sind Sie er­folgreich zum Abschluss gekommen. Herzlichen Glückwunsch dazu und alles Gute für Ihren weiteren Lebensweg.

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