1976: Als die Einsparung von Energie in Gebäuden Gesetz wurde

Selten hat ein Gesetzgebungsvorhaben derart die Gemüter erregt wie der Regierungsentwurf zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes, zur Änderung der Heizkostenverordnung und zur Änderung der Kehr- und Überprüfungsordnung (20/6875). Die in den Medien oft verkürzt als Heizungsgesetz bezeichnete Vorlage soll die Abkehr von fossilen Brennstoffen zur Wärmegewinnung in Gebäuden beschleunigen, was mit erheblichen finanziellen Auswirkungen für die betroffenen Haushalte verbunden ist.

Das Gebäudeenergiegesetz (GEG), das im vollen Wortlaut „Gesetz zur Einsparung von Energie und zur Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärme- und Kälteerzeugung in Gebäuden“ heißt, wurde vom Bundestag am 18. Juni 2020 verabschiedet, als Artikel 1 eines Gesetzes „zur Vereinheitlichung des Energieeinsparrechts der Gebäude und zur Änderung weiterer Gesetze“ (19/16716, 19/17037, 19/20148). Dieses Gesetz hatte zum Ziel, das Energieeinsparungsgesetz (EnEG), die Energieeinsparverordnung (EnEV) und das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz in einem neuen Gesetz, dem GEG, zusammenzuführen.

„Wärmeschutz ohne vermeidbare Energieverluste“

Die Energieeinsparung in Gebäuden ist seit 1952 in der DIN-Norm 4108 (damals „Wärmeschutz im Hochbau“, heute „Wärmeschutz und Energie-Einsparung in Gebäuden“) geregelt. Durch die Ölkrise 1973, verbunden mit einer Vervierfachung des Ölpreises, rückte das Thema in den Fokus der Bundespolitik. 1975 legte die sozialliberale Bundesregierung dem Bundesrat einen Gesetzentwurf zur Einsparung von Energie in Gebäuden vor (Bundesratsdrucksache 684/75), zu dem die Länderkammer am 18. Dezember 1975 Stellung nahm.

Die mit nur elf Paragrafen überschaubare Initiative legte im Paragrafen 1 Absatz 1 fest: „Wer ein Gebäude errichtet, das seiner Zweckbestimmung nach beheizt oder gekühlt werden muss, hat den Wärmeschutz im Interesse einer sparsamen Energieverwendung nach Maßgabe der nach Absatz 2 zu erlassenden Rechtsverordnung so zu entwerfen und auszuführen, dass bei der Beheizung und Kühlung vermeidbare Energieverluste unterbleiben.“

Länder befürchten längere Verfahren und höhere Kosten

Der Entwurf enthielt im Wesentlichen Ermächtigungen der Bundesregierung, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen, etwa um Anlagen und Einrichtungen so festzusetzen, dass Energieverluste vermieden werden. Die Regierung erhoffte sich von dem Gesetz eine Verringerung des Heizenergieverbrauchs, der in der Bundesrepublik 30 bis 40 Prozent des gesamten Energieverbrauchs ausmachte, um 25 bis 35 Prozent. Der Bundesrat begrüßte das Vorhaben, befürchtete aber zugleich längere Baugenehmigungsverfahren und höhere Verwaltungskosten.

Damals wie heute verantworteten das Wirtschaftsministerium und das Bauministerium den Gesetzentwurf, damals wie heute befanden sich SPD und FDP in der Regierung und die CDU/CSU in der Opposition. Die erste Lesung des Gesetzentwurfs (7/4575) im Bundestag fand am 22. Januar 1976 statt. Von Klimaschutz oder gar Kohlendioxid war im Plenum wie im federführenden Wirtschaftsausschuss damals nicht die Rede, allenfalls am Rande von Umweltschutz und Abgasbelastung.

„Stabilisierung des absoluten Beitrags der Steinkohle“

Im Zentrum der parlamentarischen Auseinandersetzung standen hingegen die Versorgungssicherheit bei gleichzeitig möglichst geringer Importabhängigkeit von ausländischem Erdöl und die Senkung der Energiekosten nicht zuletzt aufgrund der Erfahrungen während der Ölkrise.

Der baden-württembergische SPD-Abgeordnete Karl-Hans Kern (1932-2014) machte sich zum Fürsprecher der deutschen Kohlenbergbaus, als er sagte: „Wir wären schlecht beraten, wenn wir in dem augenblicklich stattfindenden Verdrängungswettbewerb zulassen würden, dass Förderkapazitäten an Kohle durch Öl und Erdgas vom Markt verdrängt würden. Die politisch verantwortliche Entscheidung kann daher nur lauten: Stabilisierung des absoluten Beitrags der Steinkohle.“

„Oberste Priorität für die Erhaltung einer intakten Biosphäre“

Der CDU-Abgeordnete Dr. Lutz Stavenhagen (1940-1992), ebenfalls aus Baden-Württemberg, fragte, warum die Regierung jetzt erst die Initiative ergreift: „Ich glaube, es gibt keinen Grund, dass man dieses Gesetz nicht schon ein Jahr früher hätte vorlegen können, zumal andere Länder ähnliche Gesetze haben und hier nicht unbedingt Neuland beschritten worden ist.“

Der nordrhein-westfälische FDP-Abgeordnete Dr. Karl-Hans Laermann, 1994 kurzzeitig Bundesbildungsminister, wies in der Aussprache darauf hin, „dass der Sicherung unserer Lebensbedingungen und der Erhaltung einer intakten Biosphäre oberste Priorität zukommt“

„Bauen mit dem geringsten Energiekostenaufwand“

Der Entwurf wurde zur federführenden Beratung an den Ausschuss für Wirtschaft überwiesen, der dem Plenum zur abschließenden Beratung am 3. Juni 1976 einen „Bericht und Antrag“ (7/5209) vorlegte. Dazu erstattete der CSU-Abgeordnete Dr. Theo Waigel für den Haushaltsausschuss den Bericht (7/5240) zu den finanziellen Auswirkungen des Gesetzes, in dem die Mehrkosten für den Bund mit 2,5 Millionen Mark, für die Länder mit 18 Millionen Mark und für die Gemeinden mit 130 Millionen Mark beziffert wurden.

Der Wirtschaftsausschuss ging in seinem Bericht davon aus, dass Eigenheimbesitzer in Zukunft daran interessiert sein werden, so zu bauen, dass mit dem geringsten Energiekostenaufwand zu rechnen ist. Zudem habe die Bundesregierung zugesagt, die Auswirkungen des Gesetzes zu überprüfen, um eine Belastung von Wohnungsbaugesellschaften und Bauherren „auf ein Mindestmaß“ zu beschränken

„Abhängigkeit von Energieimporten verringern“

Wortführer ihrer Fraktionen in der abschließenden Beratung waren zwei Parlamentarier aus Recklinghausen: der SPD-Abgeordnete Erich Wolfram (1928-2003) und der CDU-Abgeordnete Hermann Josef Russe (1922-2008). Russe kündigte die Zustimmung seiner Fraktion zum Gesetz an und stellte fest, dass „die Abhängigkeit unseres Industrielandes“ vom Ölimport „nahezu unverändert hoch sei“, dass die gegenwärtige Situation vor allem bei Erdöl, Erdölprodukten und Erdgas „besorgniserregend“ sei und dass es unvermindert notwendig sei, „alles zu unternehmen, was die Abhängigkeit von Energieimporten verringern kann“.

Er wiederholte den Vorwurf Stavenhagens aus der ersten Lesung, dass die Bundesregierung den Gesetzentwurf schon früher hätte vorlegen sollen. Prophetisch mutet Russes Befürchtung an, dass man in Bezug auf rationellen Umgang mit Energie „erst am Anfang eines langen Weges“ stehe. Wolfram wies den Vorwurf energiepolitischer Abstinenz strikt zurück: „Zwanzig Jahre lang haben Sie nichts getan.“ Die Union habe die heimische Industrie „in den Keller gewirtschaftet“ und „Chaos an der Ruhr“ hinterlassen.

„Erfüllbare und wirtschaftlich vertretbare Anforderungen“

Wolfram bat Bauherren und Mieter um Verständnis für verbindliche neue Auflagen, die sich „zunächst und vorübergehend“ in einer Größenordnung von zwei bis vier Prozent kostensteigernd auswirkten. Eine Wirtschaftlichkeitsklausel im Gesetz lege fest, dass die Anforderungen zur Einsparung von Energie nach dem Stand der Technik „erfüllbar und wirtschaftlich vertretbar“ sein müssen.

Dadurch werde ein Missbrauch der Ermächtigungen durch „übertrieben hohe Anforderungen“ ausgeschlossen. Der zusätzliche Investitionsaufwand senke die Energie- und Betriebskosten: „Hausbesitzer und vor allem die Mieter werden also mittel- und langfristig finanzielle Vorteile aus den im Gesetz vorgeschriebenen Maßnahmen haben.“

„Längerfristiger Vorteil von Bauherren wie Mietern“

Für die FDP-Fraktion hob der schleswig-holsteinische Abgeordnete Werner Zywietz hervor, dass die Importabhängigkeit und die Umweltbelastung durch das Gesetz gemindert und die Zahlungsbilanz entlastet würden – „letztlich im längerfristigen Vorteil sowohl von Bauherren wie Mietern“.

Der bayerische SPD-Abgeordnete Dieter Haack, damals Parlamentarischer Staatssekretär im Bauministerium und später selbst Bundesbauminister, versuchte, Befürchtungen der Länder und Kommunen zu entkräften. Die Sorge, dass erhöhte Wärmeschutzanforderungen das Baugenehmigungsverfahren erschweren und verlängern könnten, sei unbegründet, betonte er. Der Verwaltungsaufwand bleibe minimal: „Die gute Idee des Energieeinsparens wird dem Bürger nicht durch eine Vielzahl lästiger Kontrollen verleidet.“

„Unverhältnismäßig hohe Kosten im Althausbestand“

Wie beim heutigen GEG spielte bereits damals die Unterscheidung zwischen Neu- und Bestandsbauten eine zentrale Rolle. Haack sagte, das Gesetz beziehe sich primär auf Neubauten. Hinsichtlich des Althausbestandes würden sich die Anforderungen im Wesentlichen auf den energiesparenden Betrieb von Heizungs-, Warmwasser- und raumlufttechnischen Anlagen beschränken, bei denen beträchtliche Energieeinsparungen zu erwarten seien.
Die Überlegungen zu einem verbesserten baulichen Wärmeschutz im Althausbestand hätten noch nicht zu einem befriedigenden Ergebnis geführt, so der Parlamentarische Staatssekretär. Untersuchungen zeigten, dass die hiermit verbundenen Kosten unverhältnismäßig hoch sein könnten. Die Bundesregierung werde ihre Bemühungen um eine gezielte wärmeschutztechnische Sanierung und generell um die Energieeinsparung im Althausbestand fortsetzen.

Einstimmigkeit im Plenum

Der Bundestag beschloss das Gesetz in der vom Wirtschaftsausschuss geänderten Fassung einstimmig, die Zustimmung des Bundesrates folgte am 25. Juni 1976. Am 29. Juli 1976 trat das Energieeinsparungsgesetz in Kraft. Auf dessen Basis wurden 1977 die erste, 1984 die zweite und 1995 die dritte Wärmeschutzverordnung erlassen. 2002 wurden die Wärmeschutzverordnung und die Heizungsanlagenverordnung zur Energieeinsparverordnung (EnEV) zusammengefasst. Mit der Novellierung der EnEV 2007 wurde die EU-Gebäuderichtlinie von 2002 komplett in deutsches Recht umgesetzt. 2009 und 2014 folgten Verschärfungen der EnEV-Anforderungen.

Der Zusammenführung von EnEG, EnEV und dem 2009 in Kraft getretenen Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz zum GEG stimmte der Bundesrat am 3. Juli 2020 zu, am 1. November 2020 trat es in Kraft. Zuletzt geändert wurde das GEG im vergangenen Jahr durch das Gesetz zu Sofortmaßnahmen für einen beschleunigten Ausbau der erneuerbaren Energien und weiteren Maßnahmen im Stromsektor (20/1630, 20/1979, 20/2580). (vom/28.06.2023)